民辦高校分類管理改革的思路、原則與政策建議

李文章

實施營利性和非營利性民辦高校的分類管理，是破解制約我國民辦教育發展瓶頸的重要利器，這已成為學界、政府和社會的基本共識。分類管理作為一種管理理念和方法，已在社會諸多領域廣泛應用，但對民辦高校進行營利性和非營利性分類，在我國完全屬于破冰之旅。對于如何進行分類改革，實踐層面缺乏一線經驗，理論層面亦缺乏足夠研究。如何制定科學合理的改革方案和完善的政策體系，是穩步推進我國民辦高校分類管理改革的迫切任務。

一、民辦高校分類管理改革的基本思路

1.注重分類改革的頂層設計。早在2010年《國家中長期教育改革發展規劃綱要（2010—2020年）》就提出“要積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，但迄今為止，我國民辦高校分類管理改革的實踐進展并不明顯，改革未取得實質性突破。我國民辦高校分類管理實踐之所以裹足不前，其中一個關鍵因素是國家在分類管理的改革目標、改革方向、改革路徑、改革框架、改革制度等方面缺乏高屋建瓴的頂層設計。例如，倘若允許以投資為辦學目的經營高校，那么勢必倒逼修改《教育法》。在《教育法》未進行修訂之前，我國地方的任何營利性民辦高校的實踐探索，都沒有法律的保障，改革只能摸著石頭過河。民辦教育發展初期，由于我國政府缺乏管理經驗，對民辦高校的決策總體滯后于民辦高校的現實發展，疲于糾正各種問題，缺乏長遠的規劃，在一定時期，政府的這種管理模式顯然無奈但也可理解。如今民辦教育發展已有三十多年，政府在不斷摸索中也積累了不少民辦高校的管理經驗和教訓，在民辦教育改革發展轉型的關鍵階段，迫切需要進行自上而下的頂層設計。

區分營利性和非營利性民辦高校，表面上是將民辦高校劃分為不同的類別，實質是對政府管理職能、制度體系的深層次變革，以及改變高校辦學模式，目的在于方便管理和服務。換言之，民辦高校分類管理本質上是一項綜合性改革系統工程，涉及國家政策的一系列調整，關乎舉辦者、民辦高校、教師、學生、社會等諸多利益相關者的利益調配和行為選擇。譬如，民辦教育在分類改革內容上，涉及招生考試、培養模式、課程學制、內部治理等方面；在外部環境上，涉及登記、產權、稅費、社保等政策法規；在管理職能上，涉及教育、人力資源和社會保障、編制、發展改革、民政、財政、稅務、工商等諸多部門。對于這樣一項復雜的改革工程，政府需從戰略高度統籌考慮改革的設計，對影響民辦教育分類改革的關鍵問題如教育能否營利、哪些類型的民辦高?？梢誀I利、允許營利性民辦高校多大范圍的存在、如何協調營利性與非營利性民辦高校的發展、如何處理民辦高校與政府的關系等，有明確的判斷和清晰的界定，確保分類改革的系統性、整體性和協同性。

2.兼顧分類改革的基層創新。更加重視改革的頂層設計和總體規劃，并不意味著否定從下至上的制度創新和改革試驗。①事實上，只有將二者兼顧并密切融合，才能更好地推動改革。注重民辦教育分類改革的基層創新，這也是由我國民辦高校區域發展的不平衡和辦學的多樣化特征決定的。一是從區域來看，民辦高校發展非均衡現象明顯。區域經濟發展不平衡、社會文化和地方政府政策的差異，導致了我國區域民辦教育發展不均衡，“西安現象”“江西現象”“浙江現象”就是這一特征的鮮明體現?！拔靼铂F象”是指2002年西安民辦高校在校生人數占全國民辦大學在校生人數的50%；“江西現象”是指由于江西毗鄰廣東省，廣東省對電子制造與維修、服裝設計和加工等技術人才的巨大需求為江西民辦高校發展提供了良好的機遇，培養和輸送了大批技術人才；“浙江現象”是指浙江依托公立高等教育的雄厚基礎和實力，采取改制院校和創辦獨立學院的辦法，高起點創辦民辦高校，并不斷發展壯大。②二是民辦高校發展形式的多樣化特點突出。以廣東民辦高校為例，從辦學性質來說，有公益性捐資辦學的民辦高校，也有要求或不要求獲取合理回報的出資辦學的民辦高校，還有表面不要求合理回報但實質上是投資辦學的民辦高校；從運作和管理的角度看，至少包括四種辦學模式：一是公有民營模式，如民辦南華工商學院；二是民辦公助形式，如廣東培正學院、潮汕職業技術學院等；三是民有民辦模式，如私立華聯學院、廣東白云學院等；四是校企聯合模式，主要是獨立學院，如華南師范大學增城學院、廣州大學松田學院等。③面對我國民辦高校區域非均衡和辦學形式多樣化的特征，國家應為地方政府留足政策空間，鼓勵地方政府進行分類管理改革的創新試點。目前，浙江、陜西、廣東等地區均在探索民辦教育分類管理改革。2011年至今，浙江溫州已出臺了以《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》為主干的民辦教育綜合改革“1+14”政策文件。2011年，陜西省制定了《關于進一步支持和規范民辦高等教育發展的意見》。2013年，廣東印發了《廣東省人民政府辦公廳轉發省教育廳關于促進民辦教育規范特色發展意見的通知》?？傮w而言，這些地方政府關于民辦教育分類管理的改革舉措，路徑不一、方法多樣，但只要有利于推動該區域民辦教育的健康發展，都應得到國家的支持和鼓勵。

二、民辦高校分類管理改革的目標和原則

1.分類管理改革的目標。一是加強政府對民辦高等教育的管理和指導。與公辦高校相比，政府對民辦高校的管理和服務相對滯后，存在明顯的“失位”現象，最典型的表現就是財政支持不足。民辦高校與公辦高校一樣，都是社會教育公共服務的提供者，教育的“正外部性”并不因為其民辦身份而式微。世界上眾多國家的政府均以不同方式和途徑給予私立高校一定的財政支持，以促進私立教育的發展。根據《中華人民共和國民辦教育促進法》規定，民辦教育事業屬于社會公益性事業，給予其適當的財政支持是政府的應有責任。然而，我國民辦高校的辦學經費來源結構極為單一。以民辦高等教育為例，中國教育經費年鑒統計顯示，我國2007～2009年民辦高校經費來源中，學費所占比重超過80%，財政撥款所占比重不足4%。政府管理“失位”，與政府未對多樣化的民辦高校的辦學類型進行細分有密切關系。無論是政府還是社會，都認為對民辦高校進行財政投入存在公共利益流失的安全隱患，一旦確認民辦高校的營利性和非營利性屬性，政府的財政支持及其他管理制度、服務體系也有了基本準則。二是促進民辦高校的規范發展。依法治校、依法辦學是現代高校發展的基本要求，民辦高校也不例外?？陀^來說，目前我國民辦高校依然存在諸多辦學不規范的現象：未經批準或備案隨意變更高校辦學的重大事項；未依法辦理高校資產過戶；法人治理結構不合理，舉辦者或董事長“一言堂”；發布不實或虛假招生廣告；高校財務管理混亂，等等。究其緣由，除了部分舉辦者個人的法律意識不強之外，政府管理不到位也是一大因素。當前政府部門在民辦高校的管理體制機制上，存在職能交叉和責任盲區的雙重管理弊端，結果往往是“有利益時競相爭奪，有問題時互相推諉”。探索分類管理制度，理順政府的管理職能和權責關系，是破除民辦高校監管辦學不力、提高指導管理水平、推動民辦高校規范化發展的重要路徑。三是促進民辦高校的分類發展。一個不容否認的事實是，雖然表面上不少民辦高校舉辦者不要求合理回報，但實際上暗中通過各種非法手段牟取個人利益。以投資為依歸的辦學特征是現階段我國民辦教育的基本國情，然而，我國政府制定的民辦教育法律法規和相關管理制度，其內容卻是基于捐資辦學的教育理念而設計的。換言之，所有的民辦高校只有一條道路選擇：主動或被動朝著非營利性的辦學方向發展。這種“一刀切”的粗放式管理，不僅導致部分捐資辦學的民辦高校得不到應有的政策優待，打擊了社會公益人士投身教育的積極性，也阻礙了正當合法的營利性民辦高校的存在，遏制了民間資本進入民辦教育領域的動力。營利性教育的興起是市場力量介入教育資源配置、加速知識生產與轉移的嘗試，是對知識經濟的回應和推動。④因此，在積極鼓勵和引導社會力量非營利性辦學的同時，也不阻止民間資金從事營利性辦學。促進非營利性和營利性民辦高校的協調發展，是民辦高校分類管理的重要旨趣。

2.分類管理改革的原則。推進營利性和非營利性民辦高校的分類改革，建立分類管理的政策框架和制度體系，要遵循鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦高校健康發展的原則。具體來說，推進民辦高校的分類改革應遵循以下原則。一是把握教育公益性的主導思想。實施營利性和非營利性民辦高校的分類管理，意味著國家正式放開高校的營利性禁區。準許合法的營利性民辦高校的存在，是尊重教育市場力量的必然選擇，但是，放開不等于放任，營利性民辦高校是有邊界的。公益性依舊是我國社會主義教育的本質屬性，是保障社會主義辦學的根本。在分類改革中，必須以發展非營利性民辦高校為主流，鼓勵非營利性民辦高校的發展，維護教育公益性的基礎性定位。二是促進民辦高校內部的公平發展。營利性民辦高校和非營利性民辦高校，盡管兩者在辦學性質、發展模式、辦學理念等方面存有差異，并在不同的結構價值層面和組織機制層面運行，但它們都從屬于民辦教育，都是社會主義教育事業的組成部分，不存在身份等級之分。衡量一所民辦高校的辦學水平，主要看高校的教育教學質量、人才培養水平及其對社會的貢獻程度。三是尊重舉辦者的自由選擇。從教育發展的角度而言，政府無疑期望更多的舉辦者是為了社會公益選擇捐資辦學，但事實上，不同的舉辦者有著不同的辦學目的，有的屬于純粹回饋社會的奉獻型公益辦學，也有的屬于追逐利潤回報的投資性教育辦學。政府不能強迫舉辦者選擇非營利性高?；驙I利性高校，選擇捐資辦學還是投資辦學，而應在政策框架明朗的前提下，尊重舉辦者的自由選擇權利。四是堅持利益不受損原則。盡管部分民辦高校出現不同程度的違法違規的辦學行為，但要肯定的是，我國民辦高校的舉辦者、出資者、教師、學生等為我國民辦教育事業的發展做出了重大貢獻。分類改革本質上是利益的重新分配，因此，在制定民辦高校分類管理改革的政策法規、制度規范的過程中，不能不考慮民辦高校的關鍵利益相關者尤其是出資者的利益訴求。五是分步推進。對私立教育進行分類，是世界眾多私立教育發達國家通行的做法，借鑒這些國家的管理經驗，無疑有助于加快我國民辦高校的分類管理改革進程。對民辦高校如何進行營利性和非營利性分類管理，以及分類后怎樣管理，現階段尚未有系統的政策構想和實踐經驗，因此，國家應堅持漸進改革的原則，不宜全面進行民辦高校分類管理。

三、推進民辦高校分類管理改革的政策建議

1.完善教育法律框架。法律是政府控制和調節社會發展的根本工具，完善的教育法律體系是教育改革發展的根本保障。民辦教育分類管理與現行的民辦教育法規必將產生矛盾，因此，需要對現行法規進行修改或調整。⑤現行《教育法》第25條明確規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦高校及其他教育機構。”依此條款，我國所有高校及教育機構都應屬于非營利性的社會組織，而如果允許營利性民辦高校的發展，與《中華人民共和國教育法》相矛盾。可以說，現行教育法律法規的不足是制約民辦高校發展的源頭性桎梏。因此，開展營利性和非營利性民辦高校分類改革，第一要義是構建完善的教育法律框架。修訂和完善《教育法》，應著力明確以下幾方面：一是教育公益性和教育營利性的定位；二是營利性和非營利性民辦高校的設置標準及條件要求；三是營利性和非營利性民辦高校的法律地位及法人屬性；四是營利性和非營利性民辦高校的產權歸屬及剩余財產的分配；五是營利性和非營利性民辦高校的內部治理及運行機制；六是營利性和非營利性民辦高校的淘汰機制。

2.變革民辦高校的法人登記管理制度。目前，我國民辦高校依照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定，由民政管理部門登記為“民辦非企業單位”法人，民辦高校既不是企業，也不是事業單位，且這一法人也不在《民法通則》中所規定的“機關法人、事業單位法人、企業法人和社會團體法人”等四大法人之列?？梢?，我國對民辦高校這一類社會組織的法人屬性的界定是不清晰的，沒有回答“民辦非企業單位”到底是什么樣的社會組織這一本質問題。這一模棱兩可的法人身份，給民辦高校帶來的后果是“好處撈不到、壞事全攤上”。一方面，由于不是事業單位，難以享有與公辦高校同等的辦學優惠政策，反而按照企業法人繳納相關稅收；另一方面，由于不是企業，難以擁有企業法人的經營自主權?？茖W定位民辦高校的法人屬性，是推進分類管理改革的關鍵環節。在《民法通則》尚未修訂之前，對民辦高校的法人屬性應符合其規定的四大法人范疇。具體而言，基于營利性和非營利性民辦高校不同的辦學性質和形式，建議營利性民辦高校在工商部門注冊登記為企業法人，非營利性民辦高校在人力資源和社會保障部門或民政部門登記為自支自收的事業單位法人。

3.明確政府對民辦高校的指導服務責任。政府作為社會公共利益的分配者和調節者，理應推動民辦教育的健康發展。許多國家無不通過財政撥款、稅收優惠、公共服務等手段，調控和引導民辦高校的辦學行為和發展方向。對民辦高校進行分類，暗示管理的針對性和有效性，這對政府的管理職能提出了更高的要求。對此，政府應盡快轉變管理職能和管理方式，尤其是加強對民辦高校的指導和服務功能，履行扶持和促進民辦教育發展的職責。首先要健全民辦教育管理的體制機制。完善民辦教育的領導和決策體制，建立從上至下的專門管理機構或協調機制，加強對民辦教育發展戰略、規劃、政策等的制定工作，充分發揮政府的宏觀引領作用。其次要加強信息服務。政府應積極搭建民辦教育交流合作、共同發展的平臺，建立公平、公正的民辦教育市場運行機制。最后要構建完善的民辦高校辦學監管機制。建立健全民辦教育質量基本標準，實施民辦教育質量認證制度；堅持管辦評分離原則，大力培育民辦教育行業協會等社會中介組織，充分發揮其在評估認證、提供服務中的作用，為民辦高校提供專業咨詢和指導服務。

4.加大對非營利性民辦高校的政策支持力度。盡管目前世界眾多國家堅持營利性和非營利性私立高校并舉發展的策略，但值得注意的是，所有國家或地區的發展主流是非營利性私立教育，營利性私立教育的比重極小。因此，激勵和引導民辦高校堅持完全的公益性辦學，選擇非營利性辦學，仍是我國分類管理改革的核心價值訴求。要使非營利性民辦高校發展成為我國民辦教育的主流，離不開政府的政策支撐。一是加大財政支持力度。在某種意義上，非營利性民辦高校履行了公立高校的角色，或者說承擔了本由政府提供的公共服務任務。政府對非營利性組織提供財政支持是國際通行的做法。美國霍布金斯大學對43個國家的非營利組織的國際比較研究項目結果顯示，非營利組織的收入來源總體結構為服務收費（49%）、政府資助（40%）和慈善所得（11%），其中政府資助占比重較大的領域是保?。?5%）、教育（47%）和社會服務（45%）。鑒于此，我國政府應通過購買服務、學位補貼等，多形式、多渠道地增加對民辦高校的公共財政投入。二是出臺捐資辦學的優惠政策。通過簡化教育捐贈手續、制定稅收優惠政策，來增強捐資辦學的吸引力，調動社會各界捐資辦學、助學的積極性和主動性。

5.建立科學合理的民辦高校分流機制。我國捐資辦學的民辦高校數量極少，絕大部分是投資辦學。分類管理制度的啟動，必將要求現有的民辦高校重新確認辦學性質。進一步說，分類管理將減少營利性民辦高?！按畋丬嚒钡默F象，使其營利行為受到限制。⑥改革可能使舉辦者面臨兩難困境：如選擇非營利性，意味著直接放棄利益；選擇營利性，擔心社會的歧視。因此，如何有序引導現有的民辦高校，尤其是舉辦者自覺歸依到營利性教育或非營利性教育陣營，是分類管理改革的最大難題。要解決這一難題，建立科學合理的民辦高校分流機制是關鍵。對此，政府應把握好以下幾方面：一是留出分流的選擇空間，即分流的節奏要適中，給予民辦高校特別是舉辦者、出資人等關鍵利益相關者的選擇余地。二是建立利益協商和協調機制。注意分流機制對民辦高校、舉辦者、出資人、教師、學生、家長等主體的利益影響，充分考慮他們的利益要求，避免對抗性沖突。三是建立民辦高校退出機制。要考慮到部分民辦高校的舉辦者退出民辦教育領域的可能性，政府應明確退出的程序、標準、條件等，尤其是處理好高校退出后而帶來的教師去留、學生安置、資產處理等問題。

［注釋］

①吳敬璉.中國的發展方式轉型與改革的頂層設計［J］.北京師范大學學報：社會科學版，2012（5）：12.

②劉堯.我國民辦高等教育的現狀、問題與發展趨勢［J］.教育研究，2004（9）：72.

③張耀榮.廣東高等教育發展史［M］.廣州：廣東高等教育出版社，2002：415.

④周波，張彤.營利性教育的經濟學解釋［J］.教育研究，2010（5）：51.

⑤王善邁.民辦教育分類管理探討［J］.教育研究，2011（12）：35.

⑥趙應生，鐘秉林，洪煜.積極穩妥地推進民辦教育分類管理——我國民辦高等教育改革與發展探析（三）［J］.中國高等教育，2011（10）：23.