大學治理的“項目制”:成效、限度及其反思

姚 榮

(中國人民大學 教育學院，北京 100872)

一、問題的提出

1985年中共中央、國務院頒布了《關于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，這是我國教育體制改革進程中具有里程碑意義的歷史事件?！稕Q定》重點要解決的是政府與學校尤其是高等學校統得過死，而政府該管的問題又沒有管理好的問題。1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》(以下簡稱《綱要》)通過深入剖析我國當前教育改革與發展所面臨的緊迫形勢和任務，回顧建國四十多年來我國教育工作的顯著成就與不足，根據我國社會主義現代化建設“三步走”戰略部署，提出了我國高等教育體制改革的新思路:主要解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。《綱要》與《決定》以及《教育法》、《高等教育法》的頒布都明確提出了政府簡政放權，落實大學辦學自主權，確立大學法人地位的內容。然而，由于大學與政府關系不僅受到法律的規制，更受到客觀資源依賴關系的約束。這使得作為非盈利組織的大學在很大程度上依賴于政府的財政支持和項目撥款。新時期，項目制的廣泛應用，使得大學與政府的關系已經從以往的“行政隸屬關系”轉變為“資源依賴關系”。在這種“資源依賴關系”中大學無疑處于弱勢地位，非對稱性資源依賴關系使得政府與大學之間產生了新的權力配置關系。項目制成為國家發展戰略與意圖嵌入大學發展戰略意圖的有力手段。政府通過項目干預高校的發展定位與方向，引導甚至決定大學教師尤其是青年教師的學術研究內容。探討項目制作為一種治理工具乃至國家治理體制對于大學與政府關系的影響具有鮮明的現實意義，通過剖析項目制的實質、產生機理以及運作方式，探究新型大學與政府關系格局對大學發展戰略、高校科技創新乃至教師職業發展等所產生的影響。

二、項目制:國家治理體制嵌入大學治理

從計劃經濟時代的“單位制”到市場經濟與法制不斷發展的項目制，國家治理體制發生著深刻的變革。國家治理從總體性治理逐漸演變為技術性治理，作為制度化體制的“單位制”是總體性治理時代國家對社會各種資源、權力進行配置的工具，是國家進行社會控制、資源分配和社會整合的組織化形式。從某種意義上而言，項目制同樣具有資源與權力配置的功能?！皣医y治的最大特征即是政權和財產權的合一，是市場交易權力和行政命令權力的合一。”“依仗利益和資源所產生的依賴性結構，與依仗國家的命令權力所產生的依賴性結構仍然結合在一起，共同維持了國家對社會的統治?！保?］作為一種新的國家治理體制，其作用機制正是以市場交易的資源配置與政府行政命令的統一為基礎的，國家運用項目制實現了對社會各領域的治理，貫徹其政策意圖與利益偏好。

當前社會治理的方方面面都可以看到“項目”的影子，地方政府與中央政府以及包括大學在內企事業單位與政府之間都圍繞“項目”展開著復雜的互動。一定程度上而言，項目制是工程思維在國家治理領域的生動體現，是國家頂層設計推進國家發展戰略實施的重要工具。“項目制不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式。項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制;同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構建決策和行動的戰略和策略?！保?］“項目制是國家主導的自上而下的不同于科層官僚制的管理體制，準確地說是通過專項財政轉移支付建立起來的動員型財政體制?！保?］項目制的產生很大程度上歸因于當前我國工程治國的理念與技術治理的戰略部署，同時它也是我國計劃經濟時代以項目、計劃作為工作抓手或治理方式的延續。

在這種項目制的引導下，各類社會組織及其組成成員彼此聯系起來，圍繞著“項目”展開著復雜的互動、博弈，也產生了一系列“策略主義”行為。這里的項目制或“項目治理”有別于公司治理結構中的“項目治理”，即“在公司治理框架內，由價值體系、責任、過程和政策構成的，有助于實現組織目標并促進項目執行的，從項目內外部利益相關者最佳利益出發的管理活動”［4］。它主要是指作為一種新的國家治理體制在國家治理的各個領域所發揮作用的治理工具、理念以及機制的整合。

1994年分稅制改革以來，“兩個比重”下降的趨勢得到了扭轉，國家汲取能力不斷增強，國家財稅收入持續增長。與此同時，地方政府的財政收入則出現了區域差距不斷拉大的格局，中西部地區的很多地方政府債務累累，事權的下移和財權的上移使得很多地區財政呈現“吃飯財政”甚至“討飯財政”的局面。在此背景下，國家開始通過大量的財政轉移支付尤其是專項轉移支付支持地方政府的運轉。而在對大學的支持中則更是出現了大量以“項目”為主要載體的資金配置方式，“985工程”、“211工程”、卓越工程師教育培養計劃(簡稱“卓越計劃”)以及“高等學校創新能力提升計劃”(簡稱“2011計劃”)等等都屬于“項目”的范疇。以“2011計劃”為例，它是我國高等教育領域繼“211工程”、“985工程”之后，中國高等教育系統又一項體現國家意志的重大戰略舉措，是“211工程”和“985工程”的發展和延續。該計劃以人才、學科、科研三位一體創新能力提升為核心任務，通過構建面向科學前沿、文化傳承創新、行業產業以及區域發展重大需求的四類協同創新模式，深化高校的機制體制改革，轉變高校創新方式?！?011計劃”作為國家高等教育系統的新的戰略部署，通過項目制的形式調動了地方政府、行業部門、高校以及各類骨干企業的積極性，匯聚了科技創新的活力。除了這一系列大規模的“項目”以外，諸如國家自然科學基金項目、國家重點基礎研究發展計劃(973計劃)、國家高技術研究發展計劃(863計劃)、教育部人文社會科學研究項目以及其他各類基金項目都屬于“項目”的范疇。

項目制作為國家治理的新體制已經嵌入大學內部治理結構，大學治理中學術權力與行政權力的博弈也主要圍繞“項目”展開。除去校級科研項目以外，大量的國家、各部委以及省一級政府的項目都需要經過高校行政部門的審批和核定。政府——大學——教師之間形成了基于“項目”的關系鏈條，而三者之間關系則演化成基于“項目”的制定、申報、審核、檢查、評估以及結項的策略互動過程。中央政府以及部委通過項目招標的方式發布項目指南書，各高校組織院系、教師申報項目。項目之間的競奪成為教師、院系、高校乃至地方政府之間博弈的場所，大學為了激勵教師申報相關項目，也設計了相關的資金配套措施，并將項目的級別與結題數量作為大學教師職稱評定和獎金發放的重要考量標準。從深層次說，項目制作為一種國家治理機制嵌入大學治理并非改革開放以來才有的，建國初期國家就通過一系列重大項目引領高校科研發展。項目制作為一種政府對大學進行治理的工具，很大程度上是由大學與政府的資源依賴關系以及我國大學領導的人事任免制度、科層制的行政文化傳統等決定，文化、制度以及資源三者的共同作用使得項目制成為高校科研管理乃至大學治理的重要機制?！皣沂琼椖孔钪匾闹鲗д?，項目發布權決定了國家的指導作用。作為項目過程的‘推手’，國家為各個行動主體提供一個參與和博弈的平臺，這個平臺向各個利益集團提供不同的制度性或結構性機會。在整個流程中，資金跟著項目走。”［5］

這種項目制的實施盡管推進了國家發展戰略與意圖在大學治理中得以體現，促進了我國高等教育事業的發展以及科研實力的增強。然而，這種項目制也不可避免地造成了地方政府以及高校之間的惡性競爭與重復建設局面，導致大學教師尤其是青年教師成為學術工廠化背景下的“工蜂”。聲勢浩大的一系列項目的實施，在動員各級地方政府、各大高校以及廣大教師群體參與到項目運作過程同時，也使得學術失去了其自身應有的邏輯與本色。制度的思維決定了人的思維。項目制作為一種新的國家治理體制已經深刻地嵌入于大學治理的體系中，影響著大學以及教師作為理性行動者的行動邏輯。大學與政府的關系已經從“單位制”時代的完全依附關系與行政隸屬關系轉變為項目制時代的資源依賴關系與策略互動關系。

三、項目制:成效及其限度

項目制嵌入于大學治理的有效性如何，項目制實施所引發的大學與政府關系的重構對我國高等教育事業產生了哪些積極或消極影響呢?考察項目制的成效及其限度是探索項目制重構與調整的前提，是促進大學與政府關系協調發展的客觀要求。

首先，項目制的實施彰顯了國家的發展戰略要求。我國高等教育事業的發展在當前還主要采取“集權”模式，大學的人才培養、科學研究以及社會服務等功能的發揮需要契合國家發展戰略的要求。一定程度上，項目制的實施使得國家發展戰略在大學發展戰略中得以體現。例如，“985工程”的實施旨在建設世界一流大學，提升我國高等教育事業發展在國際社會的影響力。其次，項目制的實施保障了高校的辦學質量。當前我國大學的創收能力總體較弱，很多高校負債情況嚴重。項目制的實施可以在一定程度上緩解高校尤其是地方高校的辦學經費困難。各類“項目”所帶動的資金的下放，使得地方高校的辦學積極性得到提高。而在“質量工程”項目等一系列國家高等教育質量政策的指導下，高校辦學質量總體上得到改善。一定程度上，扭轉了擴招以來高校辦學質量尤其是人才培養質量下降的趨勢。最后，項目制的實施推進了大學的規范化辦學。當前，我國高等教育發展已經進入大眾化階段。然而，由于我國高等教育事業起步較晚，發展速度較快，這使得我國大學總體上缺乏規范性。在國際高等教育發展的潮流不可逆轉的情勢下，項目制的實施促進了大學治理結構的規范化乃至國際化。隨著項目制的實施，高校在依法治校、規范化辦學、大學國際化等方面都取得了較快的發展。一些高校借助國家“項目”的“東風”，對一系列項目進行“包裝”與“打包”，順項目之勢，推進大學發展戰略與國家發展戰略的契合，大學競爭力得到增強。

改革開放30年，我國國家治理格局已經從“總體支配”轉向“技術治理”，通過項目制這種總體性與技術性相結合的國家治理機制嵌入大學治理，在推動我國高等教育事業發展取得較大發展的同時，也不可避免地產生了一系列弊端。從深層次而言，“項目治理”與“學術治理”存在內在的緊張與沖突，學術發展所要求的大學自治正在被項目制所牽動的大量資源所消解，“資源消解自治”成為提升我國大學辦學自主權的重要“瓶頸”。

首先，項目制使得學術自由受到侵蝕，大學教師群體分化嚴重。學術自由權是作為學術個體探求真理與知識的一項基本人權，然而，項目制的實施使得高校的辦學自主權尤其是學術自由權受到影響，高校教師的學術自主性和創造性呈現萎縮趨勢。作為學術心臟地帶的基層學術組織及教師群體在項目制的規訓下，正在從以往的“單位人”轉變為“項目人”，繁雜的項目申報、審核、評估與結題過程極大地損耗了學術心臟的活力。很多教師疲于項目的申報、評審、結題過程，而教師的時間、精力是有限的。無疑，紛繁復雜的項目申報使得大學教師作為學術人員喪失了學術自由，從項目的選題到項目書的撰寫、項目的評審直至項目結題都需要符合項目的“內在規定”。項目撰寫成了一項“看家本領”與“硬功夫”，如何撰寫一份符合“政府意志”而非“學術旨趣”的項目書成為獲得項目的必要前提。更嚴重的是學術權威的存在與聲譽機制的作用，使得剛進入學術研究共同體的青年教師很難獲得項目支持。目前，許多高校年輕教師都面臨爭取課題經費的極大壓力?！懊绹行┙洕鷮W家的研究表明，這種壓力過大是不利于出成果的，爭取課題的巨大壓力使科研人員解謎的樂趣隨著年齡增長而下降。”［6］項目制在一定程度上扼殺了青年教師的創造性。更嚴重的是項目制對于大學治理尤其是科研管理的過度干預，“一方面導致選題的非專業性、非科學性，另一方面還是誘致腐敗的溫床。一些參與決策的人員想方設法為親戚朋友爭取項目，或從中收取賄賂，或變相收政府的稅，如強迫接受經費資助的人或部門從其指定部門購買設備、材料”［7］。正是在項目制所產生的“項目權力”與“項目壟斷”下，學術腐敗與學術造假行為滋生。

項目制作為一套國家治理體制嵌入大學治理，演變成強勢高校、學術精英瓜分資源的制度體系，公共教育利益淪為少數群體或個人的特殊利益。與此同時，項目制助漲了大學行政化的風氣，項目資源以及由此衍生的項目權力使得大學行政機構干預學術成為可能?！绊椖恐圃谠姓w制之外，形成了一種‘項目權力’。這種權力與原行政體制相配合，構成了更為強大的國家權力?！保?］項目制作為一種工程思維架構的體制，重視過程、系統、時效性與規劃的嚴密性，它為項目申報和管理提供了一整套的標準化和技術化的操作程序，便于實現垂直的專業化管理和控制?！皹藴驶_成的統一原則，有利于自上而下的統計和監管，意在控制專項資金的使用和落實，技術化則被用來解決監管過程中的專業化難題?！保?］項目制對于“技術治理”的過度強調，使得學術的自主性遭到侵蝕。

其次，項目制運作過程的復雜博弈引發“項目異化”，大學發展“亂象叢生”。過多的項目設定以及對于“工具理性”的過度強調使得項目制演變為一種聲勢浩大的“項目運動”，在這個過程中大學治理不可避免地“缺少對真實的世界作細致入微的人文關懷和理性思考，忽視了社會問題的多維復雜背景，更無視社會自主管理和自主治理的能動性與內在合理性，經常陷入‘頭痛醫頭、腳痛醫腳’的顯性治理困境，淪入‘制度化運動’低效乃至無效化窠臼”［10］。由于在項目實施的具體過程中各級政府、高校、院系、教師等行動者都夾帶著多重的意圖和目標，使項目所涉及的總體結構關系及其運行機制變得錯綜復雜，構成輸入與嵌入、規制與變通、支配與反應相互交織的治理過程，“項目治理”在很大程度上演變為各行動者之間策略互動與利益博弈的過程，這導致項目目標的偏差甚至異化。

項目制運作過程中的博弈使得“項目”所負載的國家戰略意圖被消解。當前我國項目制的實施主要采取“專項?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，中央政府的不同部門都擁有一定的項目制定權即“發包權”。然而，當前項目制運行過程中產生了“項目壟斷”與項目“權威分裂”并存的局面，高等教育領域項目的制定、審核、評估等過程涉及不同部委以及部委內部不同司局之間的互動與博弈，高等教育政策權威主體的多元化使得權威呈現分裂即李侃如所言的“分裂的權威主義”。更嚴重的是，項目的實施過程高校作為理性行動主體往往與中央政府以及部門之間發生“討價還價”、“上有政策、下有對策”的“反控制”過程，甚至有時會出現斯蒂格利茨所謂的“規制俘獲”的局面，這不僅使得國家的戰略意圖無法落實，更造成了大量國家各項資源配置的低效與不公平。此外，項目制的指揮棒下，大學的戰略發展能力弱化，一些學校的學科特色弱化，大學“綜合化辦學”成為潮流。這使得高校重復建設與盲目跟風狀況嚴重，高校發展的自主性與特色化降低，大學系統內部結構紊亂，整體競爭力得不到提高?！柏澊笄笕钡霓k學理念與“釣魚”式的項目引導，也使得很多高校尤其是地方高校負債累累。

四、項目制的反思與重構——基于“質量工程”政策的分析

以保障高等教育質量作為政策目標的高等學校本科教學質量與教學改革工程政策(以下簡稱“質量工程)為例，在政策執行過程中由于高校推進重點學科建設以及獲得更多國家項目資金支持的主觀偏好而導致“質量工程”政策出現了“資金崇拜癥”、“疊加效應”以及“抗生素效應”等目標偏差現象［11］。

具體而言，項目制對于大學治理存在四點負面影響:

第一，項目制所設定的總目標與項目目標體系所分解的子目標之間存在內在不一致。在“質量工程”項目實施過程中，高校往往將注意力放在“質量工程”的子目標上，具體而言包括學生學習興趣、學生創新精神、專業設置預測、信息技術應用、課程體系共享、教學團隊、教學質量評估以及西部支援等。這九項子目標的完成一定可以提升高校的教育質量尤其是人才培養質量嗎?此外，在現實政策執行過程中，由于教育部與高校之間的信息不對稱難免出現數據信息作假的行為。

第二，項目制重視標準化、技術化程序，重視項目申報條件的審核。這使得在項目的申報過程中，將出現“強者恒強”的“馬太效應”。占據各種資源優勢的強勢高校如“985”高校、“211”高校以及高校內部職稱與社會地位較高的學者將獲得更多的項目支持。而在這個過程中，也就出現了“疊加效應”。“一方面，一些教授因不斷新增的項目而疲于應付，甚至因疏忽而導致學術失范;另一方面，一些剛入行的年輕人卻只能‘望項興嘆’。對他們來說，出路只有兩條，要么參與到大教授的課題中充當廉價的高級研究技工，要么在一邊‘默默地承受孤獨’。”［12］

第三，項目的制定往往針對某一具體目標，項目與項目之間缺乏配套性。工具理性的張揚，使得項目制的實施猶如西藥，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的項目治理邏輯使得大學治理的肌體受到損害，產生了嚴重的“抗生素效應”。一系列項目在高校的實施中都只能成為增加高校經費開支的手段，并不能真正實現大學治理的良性發展。

第四，項目制作為一種政府動員機制，“表現出自我擴張效應，這種效應與項目制的特點有關”［13］。“質量工程”實施過程中需要政府按照項目實施進度不斷投入資金，各種配套資金更是不斷擴充著項目的規模。這種自我擴張效應不僅體現在項目資金的規模上，更體現為項目制運作所引發的制度嵌入效應與大學組織體系的膨脹效應。值得注意的是，類似的項目可能成為少數大學“投機性經營”的工具，這有可能引發大學治理的“系統風險”。

項目制所引發的一系列負面效應乃至風險，深刻影響著大學與政府之間的關系，使得大學與政府之間的關系從以往“單位制”時代的全面控制與依賴轉變為“項目制”背景下控制與反控制、支配與反支配的復雜博弈關系;從單純的行政關系為主導轉變為利益關系、資源依賴關系等為主導。正是在這個博弈過程中，學術屈服于“市場的沉默”所張揚的經濟理性主義價值，工具理性的價值得到了前所未有的重視，它甚至成為一種信仰彌漫在國家、大學以及教師的深層觀念體系中。反思項目制對于學術自由的規制和教師群體的行為規訓，有益于促進教育行政體制的變革，推動大學與政府關系的和諧發展，增強學術自由與自治。“現代教育行政的發展需要新的教育行政理論，平衡論能為教育行政提供觀念支持。平衡論是我國著名的法學家羅豪才提出的一種新的現代行政法理論。平衡論認為，行政法關系的各方主體都是能動的、擴張的，且都具有兩重性。雙方既對立又合作，是行政法制發展的根本原因。行政法對雙方主體既要加以制約，又要加以激勵?！保?4］因此，重塑大學與政府的關系，需要構建教育行政各方主體之間的平衡關系，促進大學、政府以及教師群體內部的關系協調。

首先，完善項目制的設計與相關配套機制。當前項目制的實施過程中存在著項目虛設、項目重疊、項目嵌套等現象，這些現象說明，項目制的制度設置本身就留有縫隙和空子。此外，“項目制中項目設置的指令性過強，限制條件過于嚴格，一刀切”［15］。項目制的表面公平與“機械合理”實質上蘊藏著“強者恒強”的邏輯并導致學術工廠化、學術造假、學術腐敗等問題。因此，項目制的設計必須富有彈性，借鑒柔性管理的理念，重新架構項目治理的內容與環節，減少不必要的審批過程和細節，做到國家宏觀統籌與學術共同體微觀自治的有機統一和平衡。此外，要加強項目審批權的監管，推進項目全過程信息公開，將一部分項目管理的事務性工作轉移到社會中介組織與第三方專業機構。優化項目結構，確保項目資源配置的均衡與公平，提高教師群體尤其是青年教師的工作能動性。

其次，構筑利益相關者多元利益訴求機制。項目制作為一種重要的資源分配機制，涉及多方利益的博弈。當前項目制的實施過程中存在著嚴重的“極化效應”與“關系操作”問題，這一方面與我國公共政策執行的非人格化結構與“關系社會”的歷史傳統有關;另一方面，與強勢行動集團的利益博弈能力有關。項目制作為國家治理的重要工具，需要考慮多方利益的平衡，推進國家、地方政府、高校、大學教師群體、公眾等多元利益相關者的共同參與，形成項目治理的“多中心治理”格局，打破學術權威與強勢高校獨占項目資源的局面，實現項目執行過程的公開透明與公平正義。增強高校教師群體尤其是普通教師在項目管理中的自主權，促進高校教師在“項目資源”配置問題上權責利的統一。

五、結論

項目制作為一套國家治理體制的實施，使得高校及其教師群體作為項目鏈條的末端發生了深刻的變化。世界各國都有大型的戰略規劃對院校發展以及科學研究進行指導，然而，我國的項目制的設計與實施過程缺乏靈活性，信息缺乏公開透明，項目權力更多掌握在少數技術官僚與專家手中。在市場經濟迅猛發展的情勢下，作為行動者的高校與教師群體作為利益主體的屬性被激活，在項目制特定的制度安排驅動下，往往奉行“理性人”的邏輯而泯滅了作為“學術人”應有的學術誠信與學術自由的精神。正是在這樣的狀況下，項目制作為國家戰略意圖體現的政策工具在具體實施過程中，政策目標發生著目標替代甚至目標異化的現象。高校之間的惡性競爭與重復建設日趨嚴重，一些特色高校在“項目”的指揮棒下逐漸喪失了特色學科領域的優勢地位。高校教師群體學術腐敗、學術造假現象叢生，學術的公信力與尊嚴受到傾軋。

正如渠敬東所擔心的，“一旦權威治理和技術治理有效結合起來，項目制就會培育出各種‘利維坦’，將技術、資本、信息乃至權力壟斷于一身，對國計民生的未來發展必會產生重大影響”［16］。同樣的，當大學治理中的權威與技術治理的項目制聯結在一起時，大學作為學術共同體所承載的價值與理念將被嚴重侵蝕，大學作為知識生產與創造的場所將淪為只產生“學術GDP”的“學術工廠”，學術資本主義與學術官僚主義將伴隨著項目與市場的無序干預主導大學的發展。以“數字管理”、“技術治理”為主要特征的項目制的推進，無疑推動了國家戰略意圖的實施，然而“項目制”對大學治理所產生的意外后果卻在逐漸消解大學自治。伴隨著項目制的迅速擴張，國家治理的負荷成本不斷增加，各種“條框制度隨之而來，有可能導致繁文縟節泛濫，組織僵化，從而降低治理的靈活性和有效性”［17］。實現大學與政府關系的變革，需要推動政府治理模式從“全能型政府”向“服務型政府”轉型，促進國家治理政策工具的創新，推進項目制作為一套嵌入大學治理體系的新的治理機制的重構。

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