現代化視域的高教治理體系構建

徐靜

作為國家治理體系的有機組成部分，高等教育治理體系問題由于高等教育在國民經濟和現代化建設中的基礎性、全局性戰略地位以及高教管理體制仍存有的計劃經濟色彩而顯得突出和迫切。雖然關于高教管理體制的探討取得了一定進展，但始終未能很好發揮對高教改革以及高教事業發展的引領與指導作用，尤其是高教、高校去行政化進程緩慢，迫切需要我們創新思維、深化改革。源自歐美發達國家的治理理論對我國的適應性問題雖然還在探討，但“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一創新理念已成為明確導向。深度挖掘高教治理體系現代化的內涵，成為整體推進高教治理體系現代化進程的重要選擇。

一、理念自覺：高教治理體系現代化的先導

高等教育治理體系的構建問題與大學歷史一樣久遠，而理念無疑處于問題破解的頂層，具有先導性和引領性。應該說，在高教管理體制包括大學管理領域，治理理念隨著現代大學制度的興起與引入日漸被學界乃至社會各界接受，“治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念”①。但是，高教管理領域存在的諸多問題和誤區足以表明，無論是理論還是實踐中，這種認知或接受還存在一定程度的跟風、盲目或者膚淺、功利化傾向，并未真正成為高教管理各方特別是政府和高教主管部門的自覺行為。

理念層面的治理現代化實施艱難而漫長。長期以來，高教管理早已被固化為一種理念、一種思維方式。管理主體上的政府、高校與社會的失衡，管理方式上的強制與單一同在，管理領域上的缺位與越位并存，是幾種常見的現象。走向治理理念的自覺，并不是要徹底顛覆原有模式，而是要以對高教以及關涉高教發展各方面的本然地位的價值思考為邏輯起點，深刻反思存在的問題，澄清認識誤區，回歸問題本質。為此，需要在以下三個方面的認識上重構我們的思想觀念：一是以公共性理念確立主體。必須明確，公共性是考量政府行為合法性的源頭，維護和實現公共利益是政府的天職，政府不是高教治理和高教質量效益提高的天然、自然或直接主體，僅作為政策和制度供給的主體即營建高教發展環境，高等學校和師生員工才是保證和提高高教質量的關鍵主體。二是以法治理念界分權力。治理離不開權力，但政府、社會各方以及高校內部各方主體對高教治理的權力及其運用應該來自于法律的授予、規定和劃界。高教事業的公共性并不排斥政府作用的發揮，但政府的權力應該來自法律的明確授予，避免濫用權力而導致權力的錯位、越位。三是以合作理念實行共治。高教價值是一個復雜系統工程，尤其需要多元主體的合作。政府固然是一個關鍵角色，但絕不是單獨、唯一的主宰。按照“管辦評分離”原則，政府的法治、高校的自治、社會的監督等多元高教治理主體的良性互動，構成宏觀的共治體系，而學校、教授、職工、學生等高校內部各方力量的分工合作構成微觀的共治體系。

二、去行政化：高教治理體系現代化的切口

建立在治理理念基礎上的高教治理體系現代化，涉及諸多方面和因素，整體推進這一進程必須選準切入點和突破口。高教治理體系現代化的制約因素主要來自教育行政部門在教育工作上的“管評辦”一體化，混淆了政府和學校的權責，導致“千校一面”的同質化傾向。同時，高校內部的行政權起支配作用，教師和學生沒有話語權，導致大學的現代治理能力普遍缺乏。深刻反思和深入剖析傳統和現有高教治理體系諸多問題的根源，我們不難發現，行政化問題成為諸多問題的誘因和癥結，因此，高教去行政化理應成為推進高教治理體系現代化的切入點。

迄今為止，關于高教去行政化的探討主要集中在管理、管制理念方面，現有研究無論是在問題本質的剖析還是實施策略的選擇上與問題本身相去甚遠。雖然實行去行政化改革多年，但副部級高校未減一所，“逐步”二字意味著事業單位去行政化改革注定是一場“障礙賽”而不是“百米沖刺”②。目前大學章程的編制又被視為高校去行政化的一個利器或者良方，但效果究竟如何尚需時間檢驗。一般認為，所謂大學“行政化”，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理③。而大學治理的實質就是大學各個利益相關群體之間的法權配置問題，它們之間的法權配置模式映射為大學的治理結構④。如果這個判斷不錯，那么高教去行政化方案或者模式的整體設計應該以治理理念統攝下的公共、法治、合作三大或三個層級的理念為牽引，圍繞權力結構這一核心整體設計和推進。一是厘清高教治理體系的應然主體，確證國家、高教不同主體在高教治理體系中的不同地位及其相互關系。我們認為，高校去行政化的主體可以分為宏觀、中觀和微觀三個層面，即宏觀層面的政府、高校與社會，中觀層面的各級教育行政部門和高校，微觀層面的高校內部承擔政治權力的黨委部門、承擔行政權力的行政管理人員和承擔學術權力的教學科研人員。二是依據主體的三個層面，按照“權力界分、相互制衡”的原則，構建起多維一體的整體制衡模型。在政府—高校—社會（市場）這個層面，把政府高教管理模式納入政治體制改革整體設計，改變政府對大學的過度控制，同時擴大社會（市場）的監督領域和力度，培育大學的自治能力；在教育行政部門——高校層面，轉變教育行政部門管理方式，同時切實增強大學自我管理、自我約束的能力；在高校內部政治權力—行政權力—學術權力層面，逐步構建起在大學章程指導下的新型大學內部治理結構。

三、能力提升：高教治理體系現代化的支撐

按照馬克思在《1857—1858年經濟學手稿》中的論述，如果從人的發展視角看待人類社會發展，主要經歷人的依賴、物的依賴、能力依賴三種社會形態。⑤社會發展過程就是對能力依賴不斷提高的過程。作為管理國家經濟和社會發展中權力的行使方式，治理體系的現代化需要治理能力的現代化作為現實支撐。高教治理體系作為社會治理體系的有機組成部分，其現代化進程同樣需要治理能力的有力支持。從高教治理主體構成的體系出發，高教治理能力的構成包括不同層面主體各自的能力及其相互之間的有機銜接和支撐。針對普遍存在的能力不足問題，第一層面主要包括政府對高教的治理能力、大學自身的自治能力、社會對高教質量效益的評判能力。無論是執政黨還是政府抑或高教主管部門，對于高教的形勢研判能力、決策能力、執行能力等能否適應世界高教發展趨勢，能否適應、引領信息化、網絡化，至關重要。第二層面主要包括教育主管部門的監管與資源供給能力、高校的自我管理與調控能力。第三層面主要包括高校黨委行政的駕馭和決策能力、教師科研人員的治學能力、教職工的民主管理能力，特別是廣大教職工能否具有將自身的各方面訴求較為順暢地轉化為切實有力的博弈力量的能力至關重要。鑒于主體及其能力構成的廣泛性，能力提升的路徑自然也十分寬廣，需要不同主體根據各自承擔職責權力以及能力現狀，采取有針對性的提升能力的措施。

四、制度供給：高教治理體系現代化的保障

在當下我國的高教領域，政策效力乃至領導人講話的效力高于制度的情形時常出現，這既源自制度滯后，更源于治理體系厚重的管制色彩及其僵化的結構體系，這種狀況必須予以警惕及改變。以治理體系現代化為目標，制度供給的指向應當通過制度安排，實現政府、大學、社會以及校內各方等多方權力主體的制衡、有序與均衡。為此，制度供給的路徑選擇應當包括：

一是樹立法治思維，構建高教法律體系。以《學位條例》《教育法》《高等教育法》為標志，我國高教法律體系初步建立，基本明確了政府、社會、大學的關系，明確了政府的管理權限和職責以及大學的權利和責任，這既是制度自覺的首要標志，也是構建現代化高教治理體系特別是制度體系的前提。但是，現行高教法律體系大多是在管制思維制導下的設計和安排，雖然高校有一定的權力范圍，但法定權力落實不夠和部分權力執行失范的現象十分嚴重。出現這些問題，源于立法時沒有考慮到大學、學院、高等專科學校等不同類型的高等學校之間存在的差異，導致法律法規的針對性不強；源于規定過于籠統，缺乏具體的解釋，導致可操作性較差；源于政府與高等學校之間缺乏清晰的權利邊界，不利于恰當處理雙方的關系；源于高校行使權力的法定形式、不當行使權利時的制裁方式以及高校自主權受到非法干預時的救濟途徑等缺乏明確的規定。改進和完善的基本方向是按照治理理念的要求，切實樹立法治思維，強化法律至高無上的權威地位，同時要做好高教法律法規的“廢改立”工作，盡快形成保障現代化治理體系逐步構建的法制體系。按照高教治理主體系統及其結構，較為完備的高教法律體系應該涵蓋、明確國家和政府、大學自身、社會這幾類宏觀層面主體的權利和義務以及各主體之間有關高教治理的權利和義務關系。

二是貫徹依法治校，完善大學治理結構。如果說政府在高教治理體系中扮演主導者的角色，那么大學則屬于高教治理體系的中樞，是各類主體作用和力量的聚焦所在，大學治理結構處于高教治理體系的心臟和要害部位。我國在推進法人治理結構建設方面已經進行了深入探索并出臺了相應的指導性意見，2011年3月中共中央、國務院發布的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，已經把健全法人治理結構作為重要內容，國務院辦公廳也印發了《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》，部分省市也進行了試點，為大學治理結構建設提供了指導，積累了經驗。構建大學治理結構，首先是政府要轉變治理方式，實現治理方式多樣化，建立全方位的監督機制，為高校創設平等的發展環境、競爭環境。如為高校發展提供政策法規等信息服務；政府在各種社會子系統之間負責權力協調，以保證教育資源供應的正常化和豐富性；建立健全以學術發展為軸心的質量評價體系；建立問責制和責任追究制度；等等。關于大學內部的治理結構問題，一般認為，“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”被概括為中國特色現代大學制度的基本框架。從治理體系現代化的角度來說，目前以大學章程制定為發端的大學內部治理結構的思路雖然面臨諸多問題，但不失為一個可行的選擇。高校章程在現代大學演進中一直扮演大學“憲章”的角色，一方面，章程對大學舉辦者、辦學者的權利邊界和職責義務進行明確界定，對大學內部治理進行規范；另一方面，高校章程是將大學的辦學理念、組織屬性等以制度形式呈現的重要路徑和載體。當然，以章程制定牽引大學內部治理結構的構建，自然需要對以往在管理、管制理念指導下形成的相應配套制度進行“廢改立”，為章程的落實提供制度保障。

三是推進價值重建，營建良好的制度環境。制度固然重要，但擁有了較為完備的制度體系就能解決所有問題嗎？制度是問題的根源這一命題和判斷為真嗎？答案是否定的。這不僅可以從現實中得到印證，也可以從對制度本質的深刻把握中得到答案。從表面上看，制度是秩序之源，但在制度研究者那里，無論是古典主義、規范性主義、歷史主義還是理性選擇論，都無法解釋制度改變的原因，也難以解釋為何在一個國家或地區發揮良好作用的制度難以照搬到另一個國家甚至區域，這也正是近年來制度崇拜論備受質疑的原因所在。多年來的“人治”“法治”之爭，雖然觸及了問題，但沒有深入問題的實質層面。作為一種人們有目的建構的產物，任何制度不僅以一定的價值觀念作為內核，更與制度的執行者和規范對象之間存在千絲萬縷的天然聯系。因而，在構建高教治理的制度體系進程中，我們既要警惕制度崇拜論，也要高度重視價值的重建，特別是與現代高教承載使命相適應的倫理觀、發展方式、生活方式的確立和建設。

需要指出的是，治理理論因其有助于彌補國家及市場在管理、調控過程中的不足，故對于消解高教領域厚重的管制思維有一定的糾偏、矯正的價值及很強的針對性，但是，對于治理理論的諸多局限也需要警惕，學界也已經注意到治理理論存在失效的可能。杰索普認為：“治理的要點在于：目標定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調整。就這個意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關各方對原定目標是否仍然有效發生爭議而未能重新界定目標所致。”⑥在同篇文章里，他提出了“元治理”（meta-governance）的概念，用以彌補治理理論的不足。另外，還有些學者提出了“健全的治理”“有效的治理”和“善治”等概念，其中“善治”理論的影響力最大。國內著名學者俞可平也提出，對于這種治理理論或全球治理理論，應當給予高度的警惕。⑦研究高教治理體系，既要汲取治理理論的合理內核，也必須立足中國語境，強化問題意識，唯有如此，中國特色的現代化高教治理體系建構方能沿著正確方向穩步推進。

［注釋］

①（法）讓·彼埃爾·戈丹.現代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認識［J］.國際社會科學雜志：中文版，1999（2）：49.

②周婷玉，張志龍，周凱，等.去行政化多年副部級高校未減1所，附著重重利益［N］.新京報，2013-12-01.

③鐘秉林.關于大學“去行政化”幾個重要問題的探析［J］.中國高等教育，2010（9）：4.

④高松元，龔怡祖.型塑大學治理結構：一種法權結構的重建［J］.教育發展研究，2011（11）：44.

⑤中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第46卷［M］.北京：人民出版社，1979：104.

⑥（英）鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述［J］.國際社會科學：中文版，1999（2）：31.

⑦俞可平.治理和善治引論［J］.馬克思主義與現實，1999（5）：37.