多元辦學:當前教育發展的關鍵動力

王 彥

(許昌學院 法政學院，河南 許昌 461000)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要深化教育領域綜合改革。“教育要發展，根本靠改革”［1］。教育領域綜合改革是教育發展的關鍵，其中教育體制改革是教育領域綜合改革的重點。在當前，辦學體制改革是推動整個教育體制改革的邏輯起點和強大動力。確立多元辦學體制是辦學體制改革的根本目標和最終歸宿，努力實現多元辦學是當前教育發展的關鍵動力。

一、多元辦學的內涵

多元辦學作為一種辦學體制形式而存在。由于辦學體制涉及誰是辦學主體以及怎么辦學的問題，所以多元辦學所指即辦學主體的多元化以及由此帶來的辦學形式的多樣化。在我國，實現多元辦學首先要確立以政府為主導、社會廣泛參與、辦學主體多元化、辦學形式多樣化的辦學體制。

從歷史來看，長期以來我們實行的是政府主導的一元辦學體制。隨著經濟體制改革的逐步深入，辦學由一元走向多元成為教育自身發展的客觀趨勢。多元辦學是我國社會主義市場經濟建設發展到一定階段而出現的必然產物。實現多元辦學涉及政府、社會、學校等三者之間的關系調整，針對政府包辦教育的一元辦學主體而實行多元化的辦學主體，多元化辦學首先是對一元化國家教育權的揚棄，其實質是對公共教育權的重新分配，是公共教育權的多元回歸。

二、多元辦學對于教育發展的重要推動作用

(一)以多元辦學為導向的辦學體制改革是教育體制改革的邏輯起點和強大動力

教育體制從外延上來看，至少應該包括教育管理體制、辦學體制和人才培養體制等三個主要組成部分。毋庸置疑，當前我國教育管理體制由于種種原因存在不少問題，但是必須看到教育管理體制從屬于行政體制。在我國行政體制改革進展情況支配和決定之下的教育管理體制改革要單獨取得大的突破是不可能的。在這種情況下，教育事業的發展必須尋求管理體制外的增長。辦學體制雖然由教育管理體制決定，但在一定程度上，辦學體制改革可反作用于教育管理體制，從而促進教育管理體制的進一步完善。因為辦學體制改革是“管理體制改革的自然延伸，辦學體制改革，既造成了辦學主體的多元化，又形成了管理主體的多元化，并且在原有的各級政府縱向管理教育的體系之外，新開辟了社會各方面橫向管理教育的途徑，這必將極大地充實和完善原有的教育管理體制”［2］。人才培養體制是教育體制的核心，而培養什么樣的人才和怎樣培養人才有賴于誰來辦學即辦學主體是誰。科學的辦學主體恰恰是辦學體制的核心問題。以往我們改革的重點不同程度地忽視了確立真正獨立的辦學主體以及充分發揮辦學主體在人才培養中的主體作用。事實證明，試圖越過辦學體制改革而進行的教育改革是無法達到預期目的的，最終必然以失敗告終。因此，辦學體制改革應成為當下整個教育體制改革的邏輯起點。實際上，改革開放以來，實施以多元辦學為導向的辦學體制改革作為教育體制改革的強大動力，其以獨特的方式深刻影響和推動著我國教育現代化的進程，我國教育事業的發展在某種程度上與實施以多元辦學為導向的辦學體制改革緊密相關。

(二)實施多元辦學可以滿足經濟社會發展的多樣化人才需求

多樣化的人才觀念是實施多元化辦學的重要內在理論依據。由于受到長期精英主義教育思想的深刻影響，當前的學校教育不是真正面向全體學生，人人成才的多樣化人才觀念在短期內難以在思想上樹立和在實踐中執行。盡管這些年我們的教育規模在迅速膨脹，但是對于社會人才需求的供給卻沒有得到顯著的提高，這種教育供給和市場需求的不匹配狀況說明，經濟社會發展對于人才的需求早已由過去的數量型緊缺向結構性短缺轉變。人才需求的結構性短缺表明我國以往的人才培養模式已不能適應社會與經濟發展的需要，傳統教育在人才培養的規格與模式上存在嚴重的問題。多元化辦學實際是對經濟社會發展多樣化人才需要以及社會公眾多層次學習需求的自然反應。多元的辦學主體和多樣性的辦學形式必然帶來多樣化的辦學類型。各不同辦學類型的學校依據自身情況予以科學定位，依據不同的社會需求制定多樣化的培養目標。這必然導致教育質量標準和人才培養模式的多樣化。因此，只有真正確立多元化辦學體制才能克服學校過分一律、千校一面的同質化頑癥，各級各類學校才可能辦出特色，人才的多樣化才有可能。

(三)實施多元辦學可以實現廣大人民群眾對優質教育資源的需求

由于我國經濟社會發展的不平衡性，非均衡發展長期以來一直是我國教育事業的顯著特征。造成這種局面，長期以來的財政性短缺是根本原因，但體制性短缺和結構性短缺是不可忽視的直接影響。在精英主義教育思想的主宰和支配之下，人民群眾對優質教育資源的渴望被壓抑和抹殺。隨著我國經濟社會的快速發展，人民群眾對優質教育資源的期盼也更為強烈。當前，財政性短缺得到極大的緩解，體制性短缺和結構性短缺越來越成為制約教育發展的瓶頸因素。在這種情況下，必須確立以政府為主導、社會廣泛參與、辦學主體多元化、辦學形式多樣化的多元辦學體制，通過破除體制性短缺和調整結構性短缺，才能創造條件滿足廣大人民群眾對優質教育資源的需求。在多元辦學體制下，通過國有民辦、公辦民助、組建教育集團、建設大學城制以及混合股份制等辦學形式，從教育中受益的除了國家與社會，還有參與辦學的多元主體——企事業單位、民間組織以及公民個人，這必將有力地調動各類辦學主體的辦學積極性和能動性。“市場力量是效率的源泉，是十分稀缺的教育資源能夠發揮作用的基礎，所以要保障市場機制對教育資源配置起基礎性的作用”［3］。改革開放以來，隨著社會財富的迅速增加，社會資金和民間資源進入教育領域的實力也越發增強，再加上我國自春秋戰國以來就形成了民間辦學的良好傳統，所以如果能夠加以正確的引導，全社會優質教育資源的總供給必然會得到極大的提高。

(四)多元辦學體制有利于克服僵化教育體制對教育活力的束縛和扼制

對于政府而言，多元化辦學可以增大教育供給以滿足公眾教育需求。政府在推進多元化辦學體制改革的過程中既希望更多社會力量進入，也因為社會力量的體制外屬性而感到不安，甚至予以排斥。這種體制外屬性的社會力量通過提供資金以增加教育資源的所謂多元化辦學并不是基于教育轉型發展變革的自身需求，而只是一種外圍力量的“量”的增加。真正的多元化辦學所帶來的不應該僅僅是教育“量”的增加，而更應該是教育“質”的改變。多元辦學體制改革必須著眼于促進教育體制改革和運行機制創新上發揮作用。實施多元辦學首先可以破解廣泛存在于公立學校與民辦學校以及普通學校和職業學校之間的強大制度性壁壘。由于歸屬不同體制，政府及其教育行政部門很多時候更愿意對公立學校負責。民辦教育在招生就業、學生升學、教師待遇等方面均受到不公平對待，事實上，這已成為阻礙民辦教育進一步發展的重大障礙。普通學校和職業學校的雙軌體制使公民個人在二者之間的往返選擇難以實現，同時阻隔了學校教育與現實生活相互溝通的道路，斷絕了不同類型教育之間的相互交流和溝通的可能。這種不正常的制度缺陷加劇了我國教育事業發展的非均衡狀態，極大地限制了社會選擇后備人才的范圍，增加了社會運行的摩擦成本。多元辦學可以彌合教育領域的地區性分割以及由此而產生的城鄉辦學二元結構、面子工程和教育領域的地方保護主義，從而激發教育活力，促進教育事業的健康發展。

三、確立多元辦學體制的現實障礙

(一)多元化辦學的理論和實踐準備不足

1.對于多元化辦學的關鍵問題尚缺乏明晰的法規界定。多元的辦學主體和多樣性的辦學形式無疑是多元化辦學的關鍵問題。但是具體怎么個“多”法，還沒有相應的法律和政策規定。在理論上，政府、企業、民間組織、公民個人、國(境)外辦學機構等組織和個人，都可以是辦學主體。但是辦學主體的職責是什么，有哪些權利，必須有相應的法規予以明確的界定。同時隨著多元化辦學的快速發展，多樣性的辦學形式也引起各種爭議。例如:國有民辦學校、股份制學校、名校辦民辦學校等國家教育部門與行業、企業以及公民個人的聯合辦學，教育部門(學校)之間、企事業單位與公民個人之間等多樣性的辦學形式，這些辦學形式在突破傳統辦學體制的同時也彰顯了多元化辦學在管理方面的制度缺失。如何進一步通過多元化辦學培育教育事業發展的生長點，不斷優化教育結構，已成為時代提出的不容延宕的重要問題。

2.對于多元化辦學缺乏整體性的制度設計。長期以來，多元化辦學一直處于一種自由發展的自發狀態，政府對多元化辦學的體系和結構缺乏整體性的制度安排，頂層設計嚴重不足。多元的辦學主體和多樣性的辦學形式必然帶來學校內外制度關系的復雜性和不確定性。由于制度之間的矛盾和沖突，從而帶來學校與學校之間事實上的不平等狀態和制度性歧視。多元化辦學體制改革是一個復雜艱巨的系統過程，政府在其中必須充分發揮統籌作用。這種統籌首先表現在需要政府構建系統性的制度體系，從而能夠促進各級各類教育縱向予以銜接、橫向予以溝通，使不同類型、不同層次之間的學習成果可以實現相互認可并互相銜接。同時為所有學校提供一個統一的一體化競爭平臺，這樣才能更好地促進多元化辦學向更高層次發展。

3.民辦教育的發展依然面臨諸多實踐問題。在一定程度上，沒有民辦教育就不會有真正的多元化辦學。近年來，盡管國家相繼出臺了一系列相關法律法規，但是公辦教育和民辦教育共同發展的制度環境依然還不完善。對于民辦教育的各類歧視性政策依然存在，清理和糾正這些政策還需要一個長期的過程。民辦學校的法律屬性還不夠清晰，很多民辦學校存在產權歸屬不清的問題。必須看到當前民辦教育的整體發展還缺乏長遠的規劃，進一步發展民辦教育的指導思想還不夠明確［4］。對于民辦教育自身來說，其內部治理結構還不夠健全。由于身處體制外的惡劣環境，不少民辦教育以企業化方式運作，辦學理念的偏差導致對辦學本身的“教育性”并不關心，在辦學特色培育、師資建設和課程建設等方面投入不足。國家財政在扶持民辦教育事業的政策方面還不夠健全，扶持的方式也有待創新。民辦教育可以享有的有關優惠政策依然沒有落實，民間資源投入教育事業的積極性有待調動。

(二)利益博弈對于多元化辦學的阻礙和制約

1.多元化辦學中的政府職能錯位。從目前的現實來看，長期以來政府高度集權造成當前教育領域并沒能從根本上擺脫計劃體制的束縛，教育實際上成為計劃體制的“孤島”或“最后的堡壘”。政府部門習慣于以直接具體的行政手段干預學校事務，學校實際上成為行政機構的附屬物，從而喪失了辦學自主權。由于過多地強調辦學作為教育權利的存在而忽視了辦學同時也是一種責任，對于辦學權利與責任的對稱性考慮不夠，政府把辦學權利控制得極其嚴格，從而嚴重挫傷了社會與個人辦學的積極性。高度集權的行政管制同時造成了教育領域的地區性分割。在這種分割管理中，不可避免地形成教育領域的地方保護主義。現有體制的既得利益者根本不愿開放教育市場，從而構成對于多元化辦學的重大障礙。在這個意義上，如果不轉變政府職能，如果不實行簡政放權，進行徹底的教育管理體制改革，就不會最終形成多元化的辦學體制。

2.多元化辦學中企業作用發揮動力不足。目前，我國整體上還處于工業化中期，勞動密集型企業還占有很大分量，對于勞動力素質和技能的要求較低。長期勞動力供過于求的現實也使眾多企業缺乏參與辦學的內在動力。隨著我國經濟結構調整和經濟發展方式的轉變，對勞動力的素質和技能要求越來越高，部分企業已開始關注員工技能培訓。但是大部分企業在高素質人才培養方面并未承擔應有的社會責任，不愿接受學生的實習、實訓的現象極為普遍。政府對于企業參與多元化辦學予以切實的激勵遠遠不夠。比如:一方面，可以根據企業接受實習、實訓的人數給予稅收上的具體減免，享受優惠政策;另一方面，對于積極參與取得良好辦學效果的企業應該授予一定的榮譽稱號，在社會輿論和社會評價上給予表揚等。要盡快制定《捐贈法》的具體實施方法，使企業向教育機構的捐贈可以享受有關的免稅優惠，同時對于企業專業技術人員的評定和晉級應該做出有關強制性要求，促使企業積極參與到辦學中來。

3.多元化辦學中民間組織作用未被重視。民間組織是指在特定系統中不被視為政府部門的各類協會、社會團體、基金會、慈善機構、非營利組織或其他法人等［5］。民間組織的設立是自下而上的，機制非常靈活，其活動涉及社會的各個領域，與政府組織的自上而下正好可以形成互補。民間組織的公益性和非營利性與教育的公益性原則相契合，存在著合作辦學的共同價值基礎。因此，民間組織理應更多地參與到教育中去。但是目前民間組織沒有被賦予參與辦學的社會職責，相應的民間組織缺乏明確參與辦學的職能定位。在多元化辦學中的參與意識與參與能力上，民間組織有待加強。從國外辦學的經驗來看，行業協會等民間組織不僅可以為政府制定本行業職業教育的有關決策和規劃提供咨詢，而且可以為有關院校的專業設置、人才培養目標定位、教學課程標準和社會人才需求情況提出意見和建議。民間組織在多元化辦學中可以發揮其他組織不可替代的作用。對此，政府要盡快制定促使民間組織積極參與多元化辦學的具體政策和有關措施，完善民間組織參與辦學的相關體制，明確民間組織參與辦學的有關職責。

［1］國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)［N］.中國教育報，2010－07－30(1).

［2］徐海鷹.深化教育體制改革的新課題［J］.上海教育科研，1991(1):19.

［3］張 侃.轉型期我國高等教育資源配置制度的變遷［J］.當代教育科學，2013(11):38.

［4］張立新.當前我國辦學體制改革瓶頸問題與破解［J］.中國教育學刊，2013(4):16.

［5］吳高嶺.高等職業教育多元化辦學體制研究［M］.武漢:華中科技大學出版社，2013:80.