試論高校的辦學自主權與內涵式發展的辯證關系

田賢鵬 陳恩倫

學校作為社會系統的子系統，與外部環境有著密切的聯系，它應以適應環境為原則不斷調整自身的發展模式，加大自身的變革創新，以此來適應外部環境的變化，保持持久而旺盛的生命力。近年來，“外延式發展趨勢下的高等教育呈現出大規模的擴張式發展態勢，而教育質量和效益卻沒有跟上大規模發展的步伐，這使得現階段高等教育向內涵式發展轉向成為必然。①”內涵式發展的核心是質量和效益，主要依靠學校內部的變革。學校內部哪些方面能夠變革、如何變革，這就涉及辦學自主權的問題。從實踐來看，高校的辦學自主權與內涵式發展之間有著緊密的聯系，但學界對于兩者的研究多分別展開，缺乏對兩者之間聯系的系統研究。

一、高校的辦學自主權與內涵式發展之間具有內在的統一性

（一）辦學自主權是高校內涵式發展的原始動力

“就發展模式而言，內涵式發展是以事物的內部因素作為動力和資源的發展模式，表現為事物內在屬性的發展，如要素優化、結構協調等。”②傳統的外延式發展主要依靠的是外力，具體來說就是教育資源的多寡、教育政策的扶持等。在這種外延式發展模式下，政府主導和掌控辦學資源，學校處于被動地位，內部沒有變革的激情和動力。“我國高等教育在基本實現大眾化之后，需要實施發展模式的轉換，由以外延式發展為主轉向以內涵式發展為主”，③而實現這一轉換的關鍵在于落實和擴大高校的辦學自主權。

一方面，辦學自主權是學校內涵式發展的基礎和前提。建立內生發展機制是實現高校內涵式發展的必備條件和必然要求，而辦學自主權的落實和擴大就為高校發展提供了內生動力機制和內生運行機制的基礎和前提，主要表現在以下三個方面：一是使學校由無權的責任主體逐漸轉變為有一定權力的辦學主體；二是使學校由被動的執行者轉變為積極的管理者和組織者；三是使學校積極擔負起自主發展的責任，形成一種自我發展的自覺性。④自20世紀90年代中期開始，關于高校內涵式發展的呼聲不斷高漲，學界對于高校內涵式發展也做了很多的探討，但從具體的實踐層面來看，內涵式發展的效果并不盡如人意，很多高校在具體執行時僅僅流于形式。內因是事物發展的根本原因，內涵式發展之所以推進困難的根本原因在于學校缺乏辦學自主權，沒有變革的激情和動力。“辦學自主權是在大學長期發展過程中自主形成的，是大學固有而非政府所有的本質屬性，是維系大學生存、促進大學發展的基本保障”⑤，可以說，沒有辦學自主權就沒有高校的內涵式發展。

另一方面，辦學自主權的落實和擴大能夠充分調動學校自主辦學的積極性和創造性。我國自古就是一個典型的中央集權制國家，政府既是教育的舉辦者，又是教育的辦學者和管理者。學校在長期外控的管理模式下形成了對政府的依賴，充當被動執行的角色。政府對于學校辦學的評價標準也更多地站在政府的立場，對學校的辦學特色和效益重視不夠，缺乏有效的評價方法，誤導學校盲目追求“大”和“全”，使學校管理者、教職工、學生和學生家長等在學校管理中處于一種被動、消極的狀態。盡管改革開放以來我國在落實和擴大高校辦學自主權方面做了很多努力，《中華人民共和國高等教育法》也規定了高校所擁有的七項權利，但從當前的實踐來看，仍然存在行政配置資源的能力過強、政府對學校管理過細等問題⑥，這在一定程度上損害高校自主辦學的積極性和主動性。高校的內涵式發展是一個系統而復雜的過程，而政府的能力是有局限的，它不可能解決高校管理中的所有問題，這就需要把權力下放給學校，讓學校積極參與內涵式發展。

（二）內涵式發展是落實和擴大高校辦學自主權的有效載體

自1979年蘇步青、李國豪等大學校長在《人民日報》上發表文章，呼吁給高等學校一點自主權開始，⑦學界關于高校辦學自主權的討論越來越多，國家也從法律層面規定了高校擁有的七項辦學自主權，但關于高校到底應該擁有哪些辦學自主權仍然有很多爭論，如何落實高校辦學自主權也比較困難。高校的內涵式發展為落實辦學自主權提供了很好的機遇，是落實和擴大高校辦學自主權的有效載體，主要表現在兩個方面：

首先，高校的內涵式發展需要政府進一步將辦學權下放給學校，有利于明確高校應擁有哪些辦學自主權。“如果說‘十五’‘十一五’是以規模為主兼顧內涵發展的話，那么‘十二五’則是以內涵建設為主、兼顧規模發展，由規模發展向內涵發展轉變。”⑧前文已經講到，以規模為主的外延式發展主要憑借外部資源的支持，高校對外部資源供給的依賴性很強，對于落實辦學自主權的要求還不夠迫切。隨著高校向內涵式發展的轉變，學校需要對內部的人力、物力、財力等資源進行合理的優化分配，選擇什么樣的分配方式以及怎樣分配就涉及辦學自主權的問題，這使得學校對于落實辦學自主權的要求更加迫切。如果說在外延式發展階段，擴大和落實高校辦學自主權的現實條件還不成熟的話，那么在內涵式發展階段，擴大和落實高校辦學自主權是提升辦學質量和效益的必然要求，政府可以根據內涵式發展的實際需要逐步將權力下放給高校，從而實現政府利益和學校利益的統一。

其次，高校的內涵式發展為落實和擴大辦學自主權提供了選擇路徑，有利于解決如何落實辦學自主權的問題。辦學自主權之所以在實踐層面難以具體落實，其中的一個重要原因在于沒有找到有效的實踐載體。在條件還不成熟的狀態下，盲目擴大高校的辦學自主權必然會產生一系列問題，如招生腐敗、弱勢群體的利益得不到有效保障等。載體是指物質、信息或文化等運載物，辦學自主權的落實需要借助一定載體來實現。在高校內涵式發展的過程中，政府可以通過分類指導、分類放權、分層建設、分層管理，引導不同類別、不同層面的高校進行自主創新，實現科學定位、特色發展。⑨高校實現內涵式發展的過程，也是落實辦學自主權的過程。

二、高校的辦學自主權與內涵式發展之間具有外在的矛盾性

（一）高校內涵式發展需要的辦學自主權與政府主導和掌控的辦學自主權之間的矛盾

高校內涵式發展對政府主導和掌控辦學自主權具有排斥性。前文已經講到，辦學自主權是高校內涵式發展的原始動力，高校的內涵式發展離不開辦學自主權，高校迫切需要辦學自主權。但在我國，辦學自主權卻由政府主導和控制，政府不愿意或者不敢下放辦學自主權。

國家教育權、社會教育權和學校教育權是國家、社會和學校三種權力主體所擁有的不同權力，但在我國，后兩種權力不僅常常依附于第一種權力，而且在具體的實踐層面也沒有得到應有的體現。從政府的角度分析，政府具有自利性，一方面，政府并非總是為公共目的而存在，在公共目的背后隱藏著對自身利益的追求；另一方面，政府除了具有管理公共事務的本質屬性外，還具有為自身組織的生存和發展創造有利條件的屬性。⑩政府之所以不愿或不敢下放辦學自主權，原因在于害怕自身的利益受到損害。這其實是一種錯誤的思想觀念，辦學自主權的下放與政府的利益并不沖突，相反，在高校的內涵式發展過程中，政府利益與學校利益是一致的，兩者可以通過合作達成共贏。當然，政府不愿或不敢下放辦學自主權還有另外一個考慮，那就是高校自主辦學的能力問題。現階段，高等學校的自我約束力不強，不僅導致政府對高等學校的不放心并加強了控制能力，還造成高等學校獨立性發展的弱化，嚴重降低了高校自主辦學的能力，[11]進一步激化了政府和學校對于辦學自主權分配的矛盾。有些學者明確提出，現階段我國不適宜進一步擴大辦學自主權，一個重要原因是高校的自主辦學能力不足，容易出現權力尋租的現象，從而最終損害高等教育的發展。

（二）高校的內涵式發展需要政府的宏觀調控和管理與高校要求的辦學自主權之間的矛盾

盡管高校的內涵式發展對政府主導和掌控辦學自主權具有排斥性，但又離不開政府的宏觀調控和管理。政府對于高校的管理不能走向兩個極端，既不能完全掌控辦學自主權，插手學校的內部事務，也不能放任學校自由發展，政府也不能推卸應承擔的教育責任。教育具有公共性和公益性的特征，為教育提供服務既是政府必須履行的責任也是學校健康發展的必然要求。高校的內涵式發展既需要政府下放辦學自主權，也需要政府的宏觀調控和管理，這就需要在放權與調控之間找到一個最佳平衡點。但是，在高校的管理實踐中，由于放權與調控的平衡點會隨著主客觀環境的變化而發生相應的變化，因此，政府對于辦學自主權的實際掌控常常不能與最佳平衡點保持一致。

高校的內涵式發展主要依靠學校內部的變革，而學校內部的變革又離不開外部條件的支持，政府下放辦學自主權的實質是為學校的內部變革創造條件。因此，高校的內涵式發展離不開政府的宏觀調控和管理。同時，“高校辦學自主權是實現大學內部管理科學化的根本前提”[12]，離開了辦學自主權，學校的內涵式發展便無從談起。領導和管理教育是我國政府的基本職能之一，這在我國憲法里是有明確規定的，因此，政府應當在高校內涵式發展過程中擔負起應有的責任，積極為高校的內涵式發展創造有利的條件，并隨著客觀條件的變化而適度下放辦學自主權。如果辦學自主權過小，就會阻礙高校內部的變革，影響學校自主辦學的積極性和主動性；如果辦學自主權過大，在學校管理過程中就容易出現權力尋租的現象，也會影響高校內涵式發展的推進。

三、實現高校辦學自主權與內涵式發展的良性互動，需要處理好四種關系

落實和擴大辦學自主權只是手段，推動高校的內涵式發展、提升辦學質量和效益才是目的。高校辦學自主權與內涵式發展既具有內在的統一性，也具有外在的矛盾性。要實現兩者的良性互動，首先，要給予學校適當的辦學自主權，既要擴大辦學自主權，也要落實辦學自主權；其次，在學校內涵式發展的變革過程中，要確保學校合法、合理地行使辦學自主權，而這離不開政府的監管；最后，學校自身也要嚴格按照內涵式發展的需要合理行使辦學自主權，防止出現權力尋租的現象。在具體實踐中要處理好以下四種關系：

（一）學術與行政的關系

在高校內涵式發展過程中，學術和行政是兩個不可或缺的板塊，“學術自由是大學發展內在邏輯的需要，大學自治是學術自由的制度性保障。”[13]有效的行政管理是保證大學自治、學術自由與公平的必備條件。我國出現的問題是學術行政化與學術資本化的“聯姻”。[14]擔心出現學術腐敗，一直是很多學者反對給予高校辦學自主權的重要原因之一。如果高校缺乏自我約束力，不具備自主辦學的能力，那么給予其辦學自主權就無疑助長了學術腐敗的產生，因此，處理好學術和行政的關系對于落實高校辦學自主權與內涵式發展十分重要。我們應當將學術權力與行政權力區分開來，對于政府而言，其職責是監督高校合法、合理地使用已有的辦學自主權，保證學術的自由和公平，同時，根據學校發展的實際需要適時擴大辦學自主權，給予高校自由發揮的空間，而不應深入學校的內部管理；對于高校而言，既要注意提升自主辦學能力，充分利用自身的辦學自主權，也要避免內部行政化的傾向，重視學術委員會、教授委員會等學術組織的建設，不能用行政手段來解決學術問題。

（二）政府與市場的關系

很長一段時間，我國實行的是政府包辦的教育體制，學校處于完全被動的狀態。20世紀90年代開始，高校的辦學自主權越來越大，其他非政府力量也開始介入辦學領域。隨后有學者提出了教育市場化和教育產業化的概念，認為可以將教育交給市場。市場具有優化配置教育資源的功能，能夠提升高校利用現有資源辦學的效益，這與內涵式發展的理念是一致的，但由于市場的驅動機制是私益而非公益，如果缺少對教育市場必要的限制，那么對于利益的追逐就會演變為一種無序狀態，甚至改變教育的公益性質[15]，市場也可能會出現失靈的狀況。在我國，東部和西部高等教育的發展水平差距較大，如果僅靠市場的優勝劣汰機制來調節顯然會進一步拉大東、西部教育發展的差距，因此，政府就需要發揮宏觀調控功能，以彌補市場調節的不足。在擴大和落實辦學自主權、推動高校內涵式發展的過程中，市場應當發揮其調控、配置資源的基礎性作用，當市場調節失靈時，政府可以通過一定的行政手段來規范管理高校辦學過程中出現的問題。高校辦學自主權的“自主”是有一定限度的，是一種相對的自主，特別是當前我國正處于改革的深水區，很多教育制度和政策尚不完善，如果盲目擴大高校辦學自主權勢必會產生嚴重的后果。

（三)共性與個性的關系

共性指的是高等教育發展所面臨的一般客觀環境及其發展規律，而個性是指高校自身的實際情況及其發展特色。從某種程度上來說，高等教育的內涵式發展也是一種特色式發展，每一所高校所處的發展階段、地理位置及其面臨的問題等有所區別。由于不同高校的自主辦學能力不同，對于辦學自主權的客觀要求、自身的發展要求及評價標準也不同，特別是在我國幅員遼闊、地區發展差距巨大的情況下，落實辦學自主權更要因地制宜。在具體實踐中，我國的教育部門在制定相關教育政策時也要考慮個性的問題。以自主招生權為例，目前我國并不是所有高校都擁有自主招生權，只有那些發展水平較高、辦學質量較好的高校才能組織自主考試、自主選拔，在強調個性特色的同時不否定共性。從全局來看，我國的高等教育需要由外延式發展向內涵式發展轉變，在關注辦學規模的同時更注重質量和效益，而這些發展都需要面臨一個共同的問題，那就是要落實和擴大辦學自主權，完善法人治理結構，建立現代大學制度。

（四）動態與靜態的關系

動態指的是辦學自主權的落實和擴大并不是一蹴而就的，而要根據高校發展的實際需要逐漸調整。隨著我國高校發展模式的轉變，政府的教育職能也應當順應高等教育發展的要求做出相應的調整，應由傳統的統治型政府向新型的服務型政府轉變。高校在內涵式發展過程中也應當轉變傳統外延式發展下的舊思想、舊觀念，減少對政府的依賴，自覺投入到學校變革中，履行義務，承擔責任，提升自主管理學校的能力。不管客觀辦學環境如何變化，辦學自主權如何調整，目的都是達到規模、質量和效益的統一。在傳統的辦學模式下，高校缺乏辦學自主權，內部喪失辦學動力，缺乏辦學積極性和創造性。現階段，我國高等教育的規模已經達到一定程度，因此，要強調以質量和效益為核心的內涵式發展，強調辦學自主權的落實和擴大。在實踐中，我們需切記：落實和擴大辦學自主權只是一種手段，不能偏離數量、質量和效益相統一的軌道。

［注釋］

①李楠，許門友.內涵式發展趨勢下的高等教育發展［J］.教育評論，2013（1）：9.

②喬萬敏，邢亮.論大學內涵式發展［J］.教育研究，2009（11）：97.

③于光.提升高校軟實力促進高等教育內涵式發展［J］.國家教育行政學院學報，2008（6）：63.

④趙學華.試論中國學校發展的內生機制［J］.北京社會科學，1997（4）：106-109.

⑤李志峰，高春華.高校辦學自主權：下放還是回歸［J］.江蘇高教，2011（3）：25.

⑥馬陸亭.高等學校自主辦學的推進策略［J］.國家教育行政學院學報，2008（1）：42.

⑦胡娟.厘清權利性質是落實高校辦學自主權的關鍵［J］.中國高教研究，2009（6）：38.

⑧李喆.談地方高校內涵式發展的八對關系［J］.中國高等教育，2012（8）：16.

⑨李元元.深入推進高校內涵式發展［N］.光明日報，2013-07-20.

⑩楊揚.政府的自利性研究［D/OL］.http://www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=0&CurRec=3&recid=&filename=2009209821.nh&dbname=CMFD 0911&dbcode=CMFD&pr=&urlid=&yx=&v=MTM5NjY2ZmIrUnVGeXpuVXIzSlY xMjdGN0c0RjluT3JwRWJQSVI4ZVgxTHV4WVM3RGgxVDNxVHJXTTFGckNV Ukw=，2009-04-20.

[11]楊際軍.自為與自律：高等學校落實和擴大辦學自主權的關鍵［J］.現代教育科學，2007（4）：112.

[12]林培錦.試論辦學自主權與高校內部管理科學化的關系［J］.現代教育科學，2003（4）：53-54.

[13]蔣惠玲.論學術自由與大學自治［J］.教育理論與實踐，2009（3）：9.

[14]冒榮.學術行政化與學術資本化的聯姻——權力的同謀和學術的異化［J］.江蘇高教，2011（4）：1.

[15]勞凱聲.教育市場的可能性及其限度［J］.北京師范大學學報：社會科學版，2005（1）：15.