“兩型社會”背景下綠色稅制改革初探*——區域物流發展與政府治理轉型

梁芷銘

(欽州學院法律與公共管理學院，廣西欽州535099)

自實施改革開放政策以來，我國的社會經濟一直高速運行，但傳統的經濟發展模式是以環境的急劇惡化和資源的過度消耗為代價的，由此導致了地下水污染、霧霾天氣等一系列備受矚目的環境問題;在我國的能源消耗結構中，石油、煤炭、鋼材的消耗量都具世界第一，單位GDP能耗是發達國家的8到10倍，污染程度更是發達國家的30倍，我國的“京津冀”地區更是成為世界上空氣污染最嚴重、環境與資源壓力最嚴重的地區，迫切需要我們實現經濟增長方式由“粗放型”向“集約型”的積極轉變。建設資源節約型、環境友好型社會(以下簡稱“兩型社會”)目標的提出，更是基于我國當前資源、環境以及社會經濟可持續發展問題提出的戰略選擇，綠色稅制改革的推進則是主動適應“兩型社會”的建設要求，能夠為我國社會經濟的可持續發展提供更有力的稅制保障。

1 綠色稅制的概念與特征

1.1 綠色稅制的概念

綠色稅收起源于20世紀20年代英國“福利經濟學之父”阿瑟·庇古(Arthur Pigou)提出的“政府利用宏觀稅收調節環境污染行為”的環境稅收思想。因此，綠色稅收有時也被稱之為環境稅收，是指稅收體系中與環境資源利用和保護有關的各個稅種和稅目。綠色稅制則是指對稅制體系的綠化，是傳統稅收制度的發展，強調稅制的綠色概念以及環境、資源的保護功能。因此，可以將綠色稅制理解為以可持續發展為核心的，所有與自然資源利用及環境、生態保護相關的稅收制度，包括資源稅、消費稅、污染排放稅、污染產品稅以及基于環境保護與資源節約考慮的稅收差別政策制度等。綠色稅制是指以環境保護和資源的可持續利用為政策導向，通過綠色稅種的開征，實現“環境—資源—經濟”一體化調控的稅收制度體系。

1.2 綠色稅制的特征

稅收制度具有無償性、固定性和強制性的特征，綠色稅收與傳統稅制相比，除了具有以上三個特征外，還具有自己的如下特征:一是征收目的的特殊性，綠色稅制建立的主要目標就是為了提高資源的利用效率，減少和防止生態污染，進而實現保護生態環境的目標。二是征收范圍更加廣泛，不僅涵蓋了與環境保護和資源利用相關的各個稅種和稅目，還包括資源開發與污染環境的行為和產品。三是具有一定的科技性，這是因為綠色稅收直接而具體地反映著生態學基本規律和社會經濟規律的要求，綠色稅制的改革與建設與環境科學的發展密切相關。四是具有歷史階段性。綠色稅收被引入稅收制度始于20世紀，而隨著人類環保意識的增強以及資源與環境壓力的緩解，綠色稅制在完成歷史使命后，也必然會退出稅收歷史的舞臺。

2 基于“兩型社會”建設的稅制改革必要性分析

2.1 改善環境保護現狀

隨著我國幾十年“掠奪式”的發展，我國的生態環境形勢已經非常嚴峻，雖然經過一段時間的努力，局部的生態環境已經有所改善，但是水資源污染、大氣污染、土地沙漠化、工業固體廢料污染等問題仍舊十分突出。西方發達國家基于環境保護的稅收制度，都是采取“以征稅為主，收費為輔”的稅制體系，而我國則是以環境資源收費為主，稅收措施則是非常少，這表明我國的稅制綠色改革才剛剛開始，相對于我國生態污染的現狀和生態保護的需求已經嚴重滯后。

2.2 增強環保生態意識

國家通過法制程序和稅務機關的政治權利，在制定綠色稅收政策后，環境稅等稅制綠色改革后的一些新稅種，可以讓社會公眾和企事業單位組織普遍受到更好的環境保護的教育，增強全社會的環保意識、資源意識和生態意識。例如，企業或個人在交納環境稅的過程中，能夠意識到自身所應當盡到的環保責任，及時調整企業的經營方向或個人的生活習慣，自覺的將資源節約和生態環境保護納入自己的議事日程。

2.3 解決生態物質及其價值補償問題

稅收制度的綠色化改革，能夠增加財政收入，統一、規范預算管理體制，實現生態環境的物質補償。由于環境污染的治理費用和生態平衡的維持費用是巨大的，僅僅依靠國家財政投資是遠遠不夠的，也很難實現理想的投資治理效果，加上難以觸及環境主體的經濟利益，他們將會繼續以資源的高投入和生態環境污染的破壞來獲取自身利益。而綠色稅收籌集到的資金一方面可以作為治理環境污染的資金來源，另一方面可以實行專款專用，納入專門預算，在整體上和全局上對環保資金進行統籌安排和合理利用。此外，綠色稅收可以實行鼓勵性措施與限制性措施相結合的辦法，通過利潤和價格傳導機制，誘導環境主體在經營發展過程中，加大環保科技的研究與創新，加快產業結構的升級和經濟增長方式的轉變，將可持續發展和生態環境保護變為一種具有內在商業價值的制度安排，實現生態環境的價值補償。

3 制約我國“兩型”社會建設的稅制缺陷

隨著我國“兩型”社會建設的推進，傳統稅制中的弊端開始逐漸暴露出來，并成為制約我國“兩型”社會建設的主要因素，主要體現在以下四個環節:

3.1 資源稅的缺陷

資源稅的缺陷主要體現在稅種設計時對環保因素考慮的不夠全面，其生態功能難以得到充分的發揮，因而對“兩型”社會建設目標的促進作用非常有限，這主要是因為對資源稅的定位、征收目的、征收范圍、計征依據等還不夠全面和明確，未能實現資源開采的社會成本內在化，導致全社會在進行生態環境保護時缺乏內在驅動力，造成資源稅范圍之外的浪費現象仍舊十分嚴重。

3.2 消費稅的缺陷

在對消費稅進行設計和計征時，由于未能充分考慮在消費過程中可能產生的各種外部環境成本，導致消費稅的綠色化程度比較低，征收范圍相對狹窄，而對于一些容易造成污染的消費品可能還沒有列入綠色化消費稅的征收范圍，例電池、化肥、一次性產品、煤炭等，這就導致消費稅這對環境保護和資源節約所做出的貢獻是非常有限的。

3.3 城市維護建設稅和車船使用稅的缺陷

城市維護建設稅是以增值稅、消費稅和營業稅實繳稅額為計稅依據，但該稅種為地方稅、附加稅，稅基非常不穩定，一旦實現三稅相關的減免政策，就會造成城市維護建設稅的減少，影響到城市的環境治理、園林綠化等資金支出;車船使用稅的計征主要是根據車船的噸位進行計征的，而沒有考慮到車輛的使用頻率和對生態環境的破壞程度，再加上征收額度輕、范圍小等因素，使得車船使用稅在減輕大氣污染和交通擁堵環節的作用無法充分發揮出來。

3.4 土地使用稅和占用稅的缺陷

在我國的城鎮化進程中，土地是一種最重要的資源，也在很大程度上制約著我國“兩型社會”建設目標的順利實現。首先，在城鎮土地使用稅上，其課稅范圍過窄，僅及城市、縣城、建制鎮以及工礦區，對國家機關、人民團體、軍隊、財政部門、公園等又實行過寬的免征政策，計稅依據為土地面積，從而導致土地稅收入缺乏彈性，使用土地的稅收成本太低，很難對土地資源的節約與使用進行有效的約束，此外，我國的耕地占用稅也存在類似問題，其占用稅的稅額甚至可以忽略不計，導致我國耕地資源的不斷減少。

4 面向“兩型社會”建設的稅制綠色改革原則

4.1 收入中性原則

在我國稅制的綠色化改革過程中，為了避免使綠色稅負成為導致稅負增加的因子，需要實現宏觀稅負在國家整體稅負中的合理占比，在建設綠色稅負時應當堅持收入中性原則。由于實行稅制綠色改革之后，國家的收入來源會發生相應的改變，但如果收入過高，則會影響到稅制改革的穩定性和經濟效率的提升，收入中性原則就是要確保稅制綠色改革過程中宏觀稅負水平的相對穩定。例如，我國企業的整體稅負已經不低，而生態研發水平又相對較低，想通過生產工藝的改建來減輕綠色稅收的納稅壓力顯然比較困難，但生態稅等稅制的額外征收必然會增加企業的稅收負擔，從而影響到企業的市場競爭力和長遠發展;對于個人而言，經濟承受能力又相對有限。為了保證納稅人在總體負擔上的平衡，新開征的綠色稅收應本著調控行為為主、增加稅收收入為輔的原則，通過降低其他稅負抵消綠色稅收所造成的額外負擔。

4.2 稅負和污染相適應原則

稅負和污染相適應原則，就是要求在稅制綠色改革中，要堅持“誰污染、誰納稅”，要對環境污染嚴重的人、物和行為征收重稅，對環境污染較輕的征收低稅，污染防治實施項目的建設則要實行零稅率，確保污染行為所造成的危害程度與納稅人承擔的納稅成本相適應，減少和避免綠色稅收計征不公的問題。同時，綠色稅收收入應當做到專款專用，以更好的滿足當前“兩型社會”建設中資源節約和環境友好的需要。

4.3 彈性原則

稅收彈性主要是指稅收收入應當根據財政支出的需要進行必要、合理的調整。在稅制綠色改革進程中，彈性原則主要指要根據社會經濟的發展狀況和公眾的承受能力對綠色稅種進行適度、適時、靈活的調整，如調整綠色稅種的稅率，增減綠色稅種的稅目等。由于我國當前的經濟發展水平還相對有限，因此一開始綠色稅種的稅率不能超過大多數納稅人的承受能力，要保持好綠色稅收的彈性，這樣后期可以根據環境的治理情況、經濟發展水平以及“兩型”社會建設的需要進行再次的調整。

4.4 適應“兩型社會”建設要求的原則

這是綠色稅收區別于其他稅收的一個主要特征，因為稅制綠色化改革的初衷就是要突出稅收的社會公益性質，緩解和調節日益嚴重的生態環境問題，因此綠色稅種的設置在一定程度上符合了“兩型社會”的建設要求。但是，綠色稅種作為稅收的一種形式，需要納稅人付出一定的經濟成本和環境成本，也會給國家帶來一定的財政收入，為了確保稅制綠色改革與“兩型社會”建設的充分適應，必須確保綠色稅種的合理設置、征稅范圍的合理確定以及綠色稅收收入的“專款專用”。綠色稅收取得的收入必須最終用于生態環境保護，側重于環境的治理、資源的結語和可再生資源的開發與利用，更好的服務于“兩型社會”背景下的節能減排和生態保護工作，促進自然資源的節約和合理利用。

5 促進“兩型社會”發展的稅制綠色改革路徑

5.1 對傳統稅種進行“綠化”

對傳統稅種進行“綠化”無疑是稅制綠色改革的主要措施和手段，也是加快稅制綠色改革的有效途徑，有助于綠色稅制改革工作的系統開展，更好地服務于我國“兩型”社會的建設。其中，需要進行“綠化”的傳統稅種主要有資源稅、增值稅、消費稅、所得稅等。首先，為了更好的滿足我國“兩型”社會的建設需要，需要進一步擴大資源稅的征收范圍，完善計稅依據，尤其是對于那些非替代性、非再生性、稀缺性資源和戰略性資源要征以重稅，避免出現掠奪性開發的情況;對于水、土地、森林等資源的征收，要根據地域特征和資源狀況對稅種和征收范圍進行調整，提高資源的利用效率，防止和減少企業以及個人不計生態成本的浪費行為。其次，對于增值稅，可以對那些有助于環境治理和生態保護的項目扣除部分或全部進項稅額，在一定程度上減免納稅人的納稅負擔;同時要加快國家的產品能耗標準建設，對于超過能耗標準的進項稅額則不予抵扣。再次，對于消費稅，應當在原有的征稅范圍基礎上，擴大征稅的范圍，例如對于洗滌劑、電池、一次性塑料包裝物、氟利昂等能給環境帶來污染的消費品，以及高檔家具、高檔建材等資源需求量大的消費品納入征稅范圍或提高征稅標準;而對于那些污染少、能耗低、可循環利用的消費品，則應降低消費稅的征稅標準或免予征收。此外，對于所得稅等其他稅種，則應當增強其約束和激勵功能，以便更好的發揮稅制綠色改革給“兩型”社會建設帶來的支持和幫助。

5.2 開征新的“綠色”稅種

在對傳統稅種進行“綠色”處理的基礎上，還應當立足于“兩型”社會建設的需要，積極開展與資源節約和環境保護相關稅種的調研與論證工作，促成“綠色”新稅種的順利、科學的開征，例如大氣污染稅、噪音稅、垃圾稅、水污染稅、固體廢棄物稅等環境稅，應當加強調研和論證的力度，制定合理的稅率和管理級次，并與其它稅種充分結合起來使用。首先，在開始征收環境稅的初始階段，稅率不應定的過高，也沒有必要在全國實行統一的標準，而是應當從當地構建“兩型”社會的客觀需要出發，根據環境質量的差異對稅率進行相應的調整。其次，環境稅的征收，同樣要做到“專款專用”，這樣才能更好的發揮環境稅的調節作用，對資源的節約和生態環境的保護提供更加充足的財力支持。再次，在環境稅管理的級次上，一定要從中央和地方兩個層次對環境稅體系進行設計，對于那些涉及國家合作和跨區域合作的環境問題可以由中央負責管理，對于其他問題可賦予地方政府充足的自主權，這樣更利于稅務部門同資源部門、環境部門之間的協調與配合。此外，要重視環境稅與相關政策之間的協調與配合，因為“兩型”社會背景下的稅制綠色改革，如果被孤立開來顯然是不合理的，只有將稅制綠色改革納入國家宏觀調控的體系，與環境保護等政策充分結合起來，才能更好的發揮稅制的職能和調控政策。

5.3 以“兩型”社會建設目標為導向爭取政策支持

在稅制的綠色改革進程中，只有以“兩型”社會建設目標為導向，才能確保稅制的綠色化改革能夠真正滿足和服務于國家的“兩型”社會建設，確保稅制綠色改革目標的順利實現。首先，地方政府一定要爭取適度的稅權，然后結合各個區域的現實情況和“兩型”社會建設的發展要求，參考國際上稅制改革的先進經驗，加大資源稅、環保稅的改革調整力度，增強稅收政策調節的針對性，促進國家和地方產業結構的不斷優化與升級。其次，隨著我國民營經濟的快速發展，以及在國民經濟中地位的不斷增強，對于那些采取符合節能環保要求、有助于“兩型”社會建設的中小企業，或者新創辦的高新技術企業，要實行相應的稅收優惠政策或政策性的補貼政策，鼓勵地方企業向稅收優惠較為集中的環保型、節約型產業發展，大力發展綠色經濟、循環經濟。再次，為更好的適應“兩型”社會建設的要求，稅制綠色改革不僅要側重于環境的治理，更要重視自然資源的合理開發和節約利用，擴大綠色稅制的覆蓋面和調控職能。

5.4 建立綠色關稅制度

中國作為全世界的“加工廠”，正在實現由“中國制造”向“中國創造”的積極轉變，為了防止中國在對外加工與貿易中，過度消耗國內資源，造成不必要的環境污染，或者國外污染的入侵，國家的稅務機關和立法機關一定要結合國家“兩型”社會的建設要求，建立綠色關稅制度，對在對外貿易中造成的污染和資源的過度消耗應征收環境稅，引導和鼓勵國內企業積極引進朝陽產業，淘汰落后的、高耗能的、污染嚴重的夕陽產業。例如，在稅制綠色改革過程中，可以對進口環保材料、環保機械和環保設施的企業給予一定的稅收優化，對于使用污染性材料、機械，以及過度消耗國內資源的出口產品和企業，則應當征收較高水平的進出口環保關稅，這樣可以促進國家進出口貿易結構的積極改善。

總之，在構建“兩型社會”的大背景下，為了提高中國綠色稅制改革與構建的科學性、合理性和有效性，就必須在改革進程結合“兩型社會”的建設要求，樹立“全面綠化”的思想，對現行的稅收政策和法律法規進行全面的梳理和優化，加快傳統“稅種”的綠化進程和“綠色”新稅種的設立，增強國家稅收與“兩型社會”建設之間的協調性，從多個角度和各個環節對有利于國家資源節約和環境保護的行為進行獎勵和支持，逐步實現國家稅收體系的綠色化、規范化和系統化。

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