建立健全環境監理法規制度的探討

曹炳偉，孫 銘，楊林鋒

(江西省環境保護科學研究院，330077，南昌)

建立健全環境監理法規制度的探討

曹炳偉，孫 銘，楊林鋒

(江西省環境保護科學研究院，330077，南昌)

為進一步提高工程環境監管的權威性、系統性、長效性，環境監理作為工程實施過程中一項新的環境監督手段不斷引入環境監管體系之中，有必要對如何建立健全環境保護監理法規制度進行探討。從如何通過建立健全環境保護監理法規制度，推進環境監理工作，保障環境監理權益方面進行了分析，為今后環境監理的發展提供參考。

環境監理；法規制度；探討

0 引言

始于20世紀80年代的我國工程監理，至今已在確保工程質量、提高建設水平、發揮投資效益上發揮了重要作用。相應地，以建設部1989年7月28日發布的《建設監理試行規定》為起點的工程監理法規制度也在日益健全、完善和強化。環境監理制度是近年來逐步探索的一項新的環境監督管理制度，于2004年在遼寧省開始起步。雖然實行時間晚于一般工程監理，卻體現出其在環境監管從兩端管理到過程管理、從一般政策管理到技術精細管理的重要意義。目前江西省正在積極推進該項工作，以圖創建新的管理平臺、創新新的管理手段、創造新的環境業績。

沒有規矩不成方圓，工程環境保護監理工作首先要解決基本的依據、權限、主體、內容、程序、裝備和責任問題，即建立健全環境保護監理法規制度。2012年，江西省環保廳發布了《關于在我省開展建設項目環境監理試點工作的通知》，標志著該項工作正式啟動，其內容已初步涉及環境保護工程監理工作的法規制度問題。為了進一步提高工程環境保護監管工作的權威性、系統性、長效性，有必要對如何建立健全環境保護監理法規制度進行探討。以下針對如何通過建立健全環境監理法規制度，提出幾點看法，以供參考。

環境監理的法律依據不僅要有原則性、普遍性，更要有針對性；其法規制度的健全更要具有權威性、科學性和系統性。環境監理法規制度的建立健全包括2個方面：一是層級上建立健全；二是其法規制度本身內容建立健全。

1 環境監理法規制度的層級

作為最高層級的《憲法》對保護環境和資源，防治污染和公害的規定是環境監理法規制度的最高和最充分的依據；作為環境保護的基本法《中華人民共和國環境保護法》除了對保護環境和資源，防治污染和公害作了更具體的規定外，還對環境管理的有關環節如環境評價、監督(等同于監察)、監測、驗收等有專門章節或條款規定，也為環境監理提供了基本法律依據。但是這并不必然推出環境監理環節。在環境保護工作方面，對主要污染和公害的防治都有單行法，如《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》等，且在其他相關專業法中也散見環保條款，這也只是環境監理的原則依據而非直接依據。因此作為環境保護的基本法的《中華人民共和國環境保護法》，應當設立關于環境監理的專門條款，使之成為環境監理的直接法律依據。

對于環境監理法律法規制度的健全，通過環境影響評價工作的發展歷程可以發現，一部專門的《環境影響評價法》極大地促進了環境影響評價工作，使其被社會廣泛認同；目前，工程監理雖被社會基本認同，但環境監理才開始起步，并不為企業主動接受。這就需要國家有一部統一的監理法，把其擺在招標投標法、合同法等同等重要的法律地位，其中只要明確獨立的環境監理及其有關規范，環境監理就有了直接的法律依據，這樣環境監理即使沒有環境影響評價法這樣的專門法，也必將得到有力推進。

環境監理作為法規級別的專門法尚屬空缺，就是有關條款也不多見。直到21世紀之初，國家環境保護總局、鐵道部、交通部、水利部、國家電力公司、中國石油天然氣集團公司聯合發出《關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》(環發[2002]141號)，隨后部分行業主管部門陸續獨立出臺有關開展環境監理工作的通知；1991年原國家環保總局出臺專門了《環境監理工作暫行辦法》，省級環保局也出臺了相關的配套規定，但這仍然達不到規章等級。做為環境監理納入法制化軌道的最基本要求，環保部、省級政府出臺相應規章仍然十分必要。作為規范性文件，很多省環境保護主管部門發布了開展環境監理的通知，有的配套了環境監理的辦法，這是啟動和推進環境監理工作的必要文件。現在這些規定還處在借鑒主體工程監理辦法的階段，而且需要更權威性、強制性的高等級依據；作為環境監理法規制度重要組成部分的各種環境監理大綱、技術標準和文件更是亟待建立健全，這是環境監理的管理和監理具體標準，需要做十分繁重復雜的基礎工作。總之，作為一個新的事業，只有走向法制化、規范化、標準化，才能不斷壯大，永葆生命力。

2 環境保護工程監理法規制度的內容

現有的等級較高的較為完整的環境監理辦法應是《環境監理工作暫行辦法》，但這還不是一部法律意義的文件，達不到規章的等級，權威性和約束力受到很大影響，而且時間較長，有20多年了，現形勢發生了很大變化。其中許多規定還不如當前省級環保局制定的辦法之力度。因此，為了推動環境監理工作，首先制定一部有關環境監理規章十分迫切和必要。

2.1暫行辦法的簡要分析

以《環境監理工作暫行辦法》為例，對主要方面做一下簡要分析解剖。

1)“立法”依據無上層法，其依據的《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》(國發[1990]65號文)之“加強監督執法”要求與環境監理區別較大，也就是說并無有關監理的具體要求，有關省出臺的辦法其依據也很不統一，很不直接。實際上這是一個新的事業創立法規制度必然面臨的共同問題。主體工程監理規定的立法經驗和創新性“立法”的一般做法是，無上層法的情況下，不提立法依據，只提“立法”目的。

2)開展環境監理的對象規定太具體狹窄，這是試點工作帶來的局限，已無法跟上形勢發展；現有關省的辦法已有較大改進，大大拓展了范圍；實際上作為“立法”，應對所有涉及環保工程的項目具有普遍的約束力。

3)給環境監理賦予了監督、檢查、處理的任務，使監理具有了準行政管理職能，具有行政或事業單位委托性質。但是監理畢竟與監察不同，與執法有區別，而更應是市場主體，在技術上比在行政上更具權威性和專業性。現各省的辦法對監理的性質有了較大改變。

4)將建立機構隊伍，保障經費和開展工作作為縣級以上人民政府的職責，有利于監理工作的起步、發展。

5)規定了機構、隊伍和人員的建設、設置、條件和職責及其法律責任。其權限更像環境監督；其監理體系深入到鄉鎮街道，覆蓋面廣，根系發達；對注冊和資質沒有規定；現各省的辦法上述規定更加具體嚴格，對考核管理設專章，建立了資質或注冊制，并增加了法律責任。

6)對監理的裝備、設備等基本物質條件進行了規定。

7)簡單地對監理程序作了規定，涉及的統一標志、佩戴證章、出示證件類似環境監督(監察)，具有行政執法性質。

總之，《環境監理工作暫行辦法》具有20世紀90年代的時代特征，至今適用有很大的局限性，急需重新制定。

2.2建立健全環境監理法規制度的實體規范

制定一部好的環境監理規章，對環境監理工作乃至環境保護工作具有標志性意義，是環境監理進入法制化、規范化的里程碑，對環境監理的法規制度建立健全具有指導意義。

根據環境監理的性質和法律本身結構，環境監理規章的章節的設置一般為：總則、監理的管理、監理的內容、監理的程序、監理的考核、法律責任。

總則中主要解決環境監理的重大問題。首先是立法目的，創新規章在無上位法作為直接依據時，更需要明確的立法的目的，即同環保法一致的最高目標，而直接目的除了對環境工程建設的“質量、進度和投資進行控制管理”與一般工程監理一致外，還有監督管理主體工程建設行為的環境影響的特殊性；二是環境監理定義，設計到環境監理的定性定位，各省的辦法明顯確定了“專業化中介服務“定性和技術性定位；三是效力范圍，包括空間和時間效力，應具有前瞻性和戰略性，不宜局限于現有階段的工作進展，現有辦法仍采取列舉方式，限制了效力范圍；四是適用對象，應當包括環境監理主體和客體，不應局限為僅僅對環境監理主體的管理，而應涵蓋被監理的對象，做到權利義務的平衡，在考慮到兼具監督性質，有時權利并不完全對等；五是明確各級人民政府及其環境行政主管部門的職責，對機構隊伍的建立、運行、權利和管理給予保障；六是確立環境監理的基本原則和制度。從事工程監理活動的一般準則是“守法、誠信、公正、科學”[1]。根據多年來的環境監理實踐和上述分析，環境監理除了遵循上述原則外，還要建立環境監理“獨立”原則、“權責一致”原則、“效益”原則[1]和“協調原則”，建立“總工程師負責制”、“招標投標制”[2]和分級負責制等基本制度。

環境監理的管理涉及主管部門、監理主體和建設主體3大主體，涉及行政管理和市場管理兩大管理機制，一般要對責任制、報告制、備案制、招標投標制、委托制、合同制以及糾紛處理等做出相關規范；環境監理的內容涉及前期、建設期、運行期3大階段，涉及獨立的環境工程、附屬的環境工程和主體工程對環境的影響3大監理對象，涉及到監督、檢查、控制3大基本監督手段等，因此，應當建立監理方案制及其評審制、監理人員組成及其責任制、監理的巡查、檢查、旁站和登記制、例會和報告制、信息管理制、緊急或重大問題處置制以及責任追究制等相關規范。環境監理程序主要規定重大程序即法定程序，一經規定就不得違反。但環境監理的一般工作程序較為細致，要靈活掌握，不宜作出規定，由方案具體解決。這些法定程序一般應有進入、公告、月報、年報、審查、總結、驗收、經費支付、調解、復議、起訴等關系到人員簽字、時間地點、時限、形式(書面或口頭，正式文件)建檔歸檔等相關規定。監理的考核主要是對監理機構建立、晉級、降級、撤銷和人員的進入、獎懲、培訓等條件和程序作出規范，建立注冊制和資質制。法律責任同樣要涉及3個主體，包括行政責任、民事責任和刑事責任；其種類和幅度要依據權限和相關法保持一致。

2.3建立健全環境監理配套政策制度

一部環境監理規章，不能解決所有問題，需要規范性文件和具體的技術標準規范進行細化和補充。“建立環境監理技術規范、標準、指標考核與驗收、收費標準, 為環境監理工作提供量的依據, 便于定量考核環境監理工作, 使得各項措施更合理、更可行和更有效。”[3]對于規章的貫徹執行，還需要一個過程，特別是起步階段，需要出臺相關政策，循序漸進。這一系列的規范行文件、技術標準、大綱、方案、格式性文本等具有很強的針對性和操作性，是環境監理法規制度體系的重要組成部分。這項工作十分細致、繁重，也十分必要，需要迅速建立完善。另外，各級環境行政主管部門及其監理部門，還需要聯系本地實際制定配套的細則，從而構成一個從中央到縣鄉、從行政到技術的環境監理法規制度體系，作為環境法律體系之重要的子體系，為環境體系的完善作出貢獻。

3 結論

環境監理是一項嶄新的事業，需要全方位開拓創新。環境監理法規制度的建立健全在進行了一段時間的試點逐步成熟便成為當務之急，這是環境監理從無到有、從弱到強，從試點到規范的必要條件，也是環境監理持續發展，與工程監理接軌、與國際規則接軌的必要要求。環境監理法規制度體系建立完善可以走從下到上、或從規章向兩端、從實踐到制度的路徑，可以借鑒國外、國內主體工程監理、環保系統內的環境評價法規制度體系建立完善的寶貴經驗，但一定要堅持獨立、自主和創新原則。環境監理法規制度體系的建立完善必將使環境監理與環境評價、監測、監察并駕齊驅，共同為環保事業的發展長大做出貢獻。

[1] 朱京海.建設項目環境監理概論[M].北京:中國環境科學出版社,2010.

[2]中華人民共和國建設部.建設工程監理范圍和規模標準規定[EB/OL].[2006-12-10].http://www.cin.gov.cn/law/depart/2001012002.htm.

[3]謝建宇,馬曉明.工程環境監理與工程監理的比較及發展建議[J].四川環境,2007,26(2):109-112.

ToEstablishandPerfecttheRegulationsSystemofEnvironmentalSupervision

CAO Bingwei,SUN Ming,YANG Linfeng

(Jiangxi Academy of Environmental Sciences,330077,Nanchang,PRC)

In order to make the environment supervision more authoritative,more systematic,more long-term,Environmental supervision system need to introduce new means ofenvironmental supervision,this is the environmental supervision during work implementation.It is necessary to discuss how to establish and improve the supervision of environmental protection laws and regulations.This paper analyzes the establishment of a sound environmental supervision laws and regulations,so as to promote the environmental supervision,environmental supervision rights and interests protection.To provide reference for the development of environmental supervision in the future.

environmental supervision;laws and regulations;discussion

2014-10-09;

2014-11-17

曹炳偉(1974-)，男，江蘇高郵人，大學本科，高級工程師，現從事環境監理工作。

10.13990/j.issn1001-3679.2014.06.037

X328

A

1001-3679(2014)06-0915-04