流動攤販外部性分析及其治理政策
——以北京市為例

劉玲玲，劉承水，史 兵

（北京城市學院，北京 100083）

流動攤販外部性分析及其治理政策
——以北京市為例

劉玲玲，劉承水，史 兵

（北京城市學院，北京 100083）

文章基于北京市流動攤販的治理難題開展分析，首先對城市流動攤販的定位、流動攤販的研究現狀進行了梳理，報告了城市流動攤販的內部生存環境與外部生存環境——分別從內部自身生存狀態與外部環境因素（社會因素、經濟因素、文化因素等），通過采用系統科學與管理科學的研究方法，進行了首都流動攤販存在現象的外部性調查，分別闡釋了流動攤販正外部性與負外部性，正外部性主要體現在有利于就業安置及社會安寧、傳承文化，活力城市、滿足低收入市民需求、存在的獨特性；負外部性主要體現在影響食品安全、影響交通安全、污染環境，影響市民生活、擾亂市場秩序，損害消費者權益，并反映了其存在的嚴重城市問題。最后從落實法律法規、弱勢群體保障體系、建立攤販行業協會、公眾參與理念四方面提出治理流動攤販的對策，取得了首都流動攤販治理的現實策略，以供政府部門參考實施。

流動攤販；城市環境；市場秩序；攤販管理

隨著我國市場經濟的發展和城市化進程的不斷加 快，尤其是特大城市的發展吸引了大量外來人口，加上企業改制導致下崗工人數量不斷增多，另外，在城市化進程中，由于城市高速發展擴建，使得大量農民失去土地，這些人群無高級技能、學歷相對比較低，為了謀生，不得不擺攤設點，避免交稅和降低攤位成本。雖然流動攤販自古以來無不存在，走街串巷的叫賣聲曾經也是中國傳統文化的一種典型，而在經濟飛速發展的今天，這種流動經濟行為嚴重影響了城市形象，而今的流動攤販問題不僅是一個城市的管理問題，更是一種復雜的社會現象，需要政府和民眾的共同關注，才能為構筑一條清潔溫情美麗的城市風景線。

一、流動攤販的定位

攤販顧名思義是指以擺攤設攤方式從事各種商品售賣和服務活動的人，照工商管理機構對其合法性的認可規定，攤販包括取得證照的攤販和未取得證照的攤販，我們這里所討論的流動攤販限定在無證攤販[3]。萬向東[4]曾研究指出非正式就業問題，是一種具有非正式的雇傭關系、未進入政府征稅和監管體系、就業性質和效果處于低層次和邊緣地位的勞動就業，然而，流動攤販正是處于低層次和邊緣地位的就業形式之一，可以說流動攤販也是非正式就業的一種表現形式。

關于流動攤販的定位，學者們一般情況認為，流動攤販是指經營規模比較小，具有較強的流動性，沒有固定經營場所，在城市的公共場所從事經營活動。

總之，流動攤販，是指城市中無穩定職業者為獲得經濟收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要，利用城市公共空間所從事的小規模個體商品交易與服務的流通經營形式。

對于流動攤販問題的研究，何丹等人在《城市流動攤販研究述評》中指出國外城市流動攤販研究始于20世紀60年代，國內對城市流動攤販的研究起步比較晚，自2000年后學界才開始探討。國外主要研究了流動攤販的經濟價值及其特征；發達國家到發展中國城市流動攤販的綜合特征，特別案例探討集中在亞洲、非洲、南美洲的發展中國家和地區；多維度地從社會學角度探討攤販的非正式性；如何利用攤販經濟促進城市的多樣性發展，以及從規劃管理角度有序引導城市流動攤販經營空間布局。國內相關研究相較較晚，目前主要是針對流動攤販存在的必然性及其制度化的管理的研究，特別是基于快速城市化的基本國情，以促進經濟發展和維護社會穩定為目的，研究重點集中在管理問題上。

二、首都流動攤販生存環境分析

流動攤販存在的環境主要分為內部環境和外部環境，內部環境是指其能夠生存下去自身考慮的環境因素，外部環境是指影響流動攤販生存與發展產生的各種環境因素，具體的包括社會因素、經濟因素、文化因素等。

1.內部生存環境分析

從事任何商業活動的單位或個人，其生存下去的主要原因是有利可圖，即可盈利。利潤等于總收益減去總成本，如果利潤為負值，則表明總收益小于總成本，經營商是虧損的，當利潤為零時，表明總收益等于總成本，經營商收支平衡，當利潤為正值時，表明總收益大于總成本，經營商是盈利的。一般情況下，流動攤販均為社會弱勢群體，其沒有太多的技能和知識，選擇流動經營是謀生的需要。如果這類人群在經營過程中，成本大于收益，自然選擇放棄流動經營。正因為在經濟利益、權力資本等各種資源分配不平等的現代社會，城市中存在著大量的失業者、低收入者、外來務工人員等，他們物質生活、權力、社會聲望、發展前景等方面處于弱勢地位，為了生存的需要，他們往往選擇投資少見效快的工作，以便解決家庭基本生活問題。

城市中的流動攤販大多數沒有醫療養老等基本社會保險，加上現如今高昂的生活成本、醫療費用及子女教育費用，總體生存壓力和生存風險較大，流動經營的特征——“投資少、風險小、見利快”，正好符合這類特殊人群的需要，因此流動經營成為他們首選的謀生方式。

2.外部生存環境分析

隨著我國城市化進程的不斷加快，大量農村剩余勞動力向城市轉移，農村剩余勞動力占城市人口比重越來越高，這種趨勢將成為一種常態，并導致城市規模不斷擴大，加上首都經濟的快速發展，城市財富聚集效應的不斷擴張，加之相對充裕的就業機會和相對完備的社會保障政策，吸引了大量的農村剩余勞動力來首都淘金，首都不斷增長的人口規模將為流動攤販的生存奠定了基礎。

隨著首都城市化進程的不斷穩步前進，不僅農民兄弟進城淘金，各型各色的人群也紛紛涌入北京發展自我，追求個性。既有各地的游玩者，也有剛畢業的年輕大學生。各種經濟基礎、生活背景與意識形態的人紛紛聚集首都，使得首都的人口呈現出多元化多層次結構特征。這些人群的購買需求也呈現出多層次與多元化，他們也喜歡馬路邊的煎餅、卷肉和地攤上的個性用品，多層次多元化的需求萌生了多層次多元化的供給，豐富多樣的商品和服務滿足了城市各種人群的需求，從而使得流動攤販有了生存下去的空間，并進入了市場經濟的潮流大軍。

從傳統文化角度考慮，傳統文化具有悠久的歷史，是一種文化的積淀，形象生動的反映了市民最基本的生活需要，并富有一種感情和共同的價值取向，這種文化是現代文化無法替代的。如今，在北京的街頭巷尾依舊可以聽到的一陣陣富有感染力的叫賣聲（磨剪刀、賣炊具等），其中不僅包含著城市居民對一種生活方式的習慣（由于各種流動攤販的叫賣方式各具特色，時間一長，人們就可以根據其腔調判斷出是何種攤販在叫賣)，也代表了昔日社會中人們那種悠閑、和諧和淳樸的生活方式。

三、首都流動攤販現象的外部性分析

首都流動攤販能長久生存并發展下去，這類群體的流動經營對城市的發展起著正負兩方面的作用，它在滿足和方便了市民基本生活之余，還在城市交通、食品安全、市容市貌等方面影響著城市的發展。

1.正外部性分析

不可否認，城市流動攤販之所以作為一種非正規就業的形式存在，是因為攤販經營的許多正外部性還是得到社會公眾的認可的。

（1）有利于就業安置及城市社會安寧

流動攤販的經營狀態，為弱勢群體提供了較為低的門檻，為相當數量的弱勢群體提供了最基本的生活保障，這類群體的就業生存問題關系到整個社會的穩定和諧。對于流動攤販來說，由于技能、資金等各方面因素的限制，加上自身能力的不足，想進入正軌的行業工作有很大難度，他們為了養家糊口，自食其力，選擇了流動經營，一方面減輕了政府部門安置就業的壓力，另一方面如經營有道，還能過上富裕的生活。

相反，如果政府全面取締城市流動攤販的經營活動，那么大部分攤販群體將面臨失業，攤販群體以及他們家人的生活將陷入赤貧狀態，其中的部分人也許會轉向偷竊、搶劫等犯罪活動，社會治安將會惡化。

（2）傳承文化，活力城市

流動經濟可以傳承傳統文化，增強社會活力。日本經濟學家青木昌彥曾經指出“一些不入流的經濟形式，卻是多姿多彩的經濟馬賽克”，因此，城市經濟的發展具有多姿多彩性，多種經濟形式并存時符合現代城市發展需要的，流動經濟（攤販）正是多樣形式經濟的組成部分。

城市流動攤販使得僵硬的城市街道邊的更加有柔性更加有活力，他們本身即為城市商業活動的標識，正是大量流動攤販的存在，為各方游客提供了豐富多彩的商品。如果政府部門對流動攤販擺攤設點管理有序，攤販經濟會成為城市的一道亮麗的風景線，攤販所售賣的物品常常能展現當地的風土人情，不論是在天橋、地下通道，還是旅游景點，行人常常停下腳步欣賞一下，并詢問價格，從中可以感受到某些城市的情懷與特色，不時有行人購買留作紀念，這樣既傳承了傳統文化，有促進了旅游經濟。

（3）滿足低收入市民需求

流動攤販是全球普遍存在社會現象，不管是在發達國家還是在發展中國家，都有其生存的空間。活躍在城市各個方位的攤販經濟行為主體，成就了城市功能的多元化，并發揮著不可或缺的作用。由于首都經濟飛速發展，而收入差距日趨凸顯，依然有相當數量的低收入人群生活在首都，流動攤販的低價格，吸引了這部分人群前來購買，并在一定程度上降低了搜尋物品的時間和精力，滿足了低收入人群的生活所需。

（4）存在的獨特性

在某些特殊情況下，流動攤販的經營行為可以發揮出特有的正外部效應。比如，在大雪紛飛的早晨，原本空曠的地鐵口瞬間出現一頂傘“煎餅果子+豆漿”車，為奔往辦公樓的白領送來暖暖的早餐。又如，在暴風雨的傍晚，一流動賣傘的大學生出現在公交車站，為急于回家的候車人群送來了及時的便捷與溫情。

正是由于首都流動攤販所具有的正外部效應，才使得他們長久地受到首都市民的歡迎，并生生不息的生存并發展下去的原因。然而，他們的存在，也帶來了很多負面效應。

2.負外部性分析

（1）影響食品安全

流動攤販進行經營活動多屬于無證經營，屬于違規經營。攤販出售的物品多數未經衛生部門檢查，有的所用原材料為劣質的，新聞曝光的地溝油事件就是典型的案例。攤販們為了節省生產成本，往往使用這些假冒偽劣材料，加之露天經營，汽車尾氣、空氣灰塵都會落到產品上，如果是夏天，還容易招致蚊蟲叮咬，細菌肆意傳播，嚴重影響食品安全，給居民的身體健康造成威脅。

（2）影響交通安全

流動攤販經營沒有固定的場所，多數集中在公交車站、廣場、市場周邊、地鐵出口、高校門口等公共場所，而且都是在上下班、上下學等人流和車流的高峰期做生意，流動攤販為了吸引過往人群的眼球，往往會靠近道路沿線、交叉路口，甚至占用人行橫道，迫使自行車與機動車爭搶道路，本來狹窄的馬路就更加擁堵不堪，容易引起交通事故，對人們的生命安全構成極大的威脅。擁擠的人流還吸引了大量小偷來此行竊，給群眾的財產造成損失，無序的攤販扎堆經營也易使攤販之間常因爭奪經營地盤而互相爭執，更有甚者，彼此斗毆并產生嚴重后果，造成惡劣的社會影響。

（3）污染環境，影響市民生活

流動攤販沒有固定的經營場所，攤販們自行擺攤設點，天橋上、地下通道、馬路邊等，雜亂的積聚在一起，嚴重影響首都的形象，給市民造成視覺上的不舒服———臟亂差。另外，隨地擺攤的經營攤販，果皮亂丟菜葉亂丟，滿地污水雜物等嚴重影響了周圍市民的生活。夏季，西瓜攤的叫賣聲，夾雜著來來往往的人群喧嘩聲，此起彼伏，嚴重影響了市民的休息。

（4）擾亂市場秩序，損害消費者權益

流動攤販經營屬于不正規經營，因此流動攤販的存在，使得正規經營與不正規經營形成不正當的競爭關系。因為流動攤販不交納營業稅，無照經營，而且為假冒偽劣者提供了市場，阻礙了市場優勝劣汰功能的發揮。對于這種亂擺賣行為對其它正規經營的商販造成不公平競爭，如果沒有控制就會形成導向作用，那么市場秩序就會被打亂。此外，在買賣過程中不時出現缺斤短兩的現象，更有甚者構成誘騙欺詐經營行為，當消費者發現自身權益受到侵犯，即使向行政機關投訴，由于攤販經營地點的靈活性而無法及時挽回損失，嚴重損害消費者的權益。

對于流動攤販存在的負外部效應，需要有專門的機構進行管理。我國城管執法隊伍是在特定的歷史背景下形成的，它是我國行政管理體制創新的一個結果，對于轉軌時期的城市管理起到了積極的作用，城管執法人員在城管執法過程中，一些無照經營人員和其他相對人由于自身利益受損，會想方設法阻撓執法，甚至故意激化矛盾。因此，城管執法工作不可避免地要面對各種沖突場面甚至是暴力抗法行為。為此我們提出了科學有效的治理對策以應對無照經營的流動攤販問題，從根本上解決城市的市容市貌、交通擁堵、食品安全等問題。

四、首都流動攤販治理對策

流動攤販問題已經成為首都城市管理的重點問題，對其合理合法有序的治理一直困擾著有關政府部門。雖然也曾經提出過不少設想，最終成效并不顯著，攤販問題依然存在。時下，首都將承辦2014 APEC峰會，首都的形象將展現在世界人民面前，首都形象工程刻不容緩，攤販治理問題首當其沖，采取適當有效的對策是政府和市民所希望的。

1.法律法規落到實處

流動攤販管理問題一直困擾著政府部門，既要保持城市的清潔美麗，又保證執法管理人性化，讓城管執法人員感到非常頭疼。2011年11月1日正式實施的《個體工商戶條例》規定：“無固定經營場所的攤販申請登記為個體工商戶的，登記事項不包括經營場所。”也就是說，流動攤販在政府相關部門規定的區域內進行經營，并得到工商部門的行政許可，并辦理營業執照進行正規營業。如果某流動攤販通過辦理一系列手續成為個體戶后，曾經與之一起擺攤的人或與其合伙經營、或辦理個體戶手續獨自經營，這樣慢慢會吸引更多人參與其中，進一步活躍市場經營，將會有更多的人參與經營，這種經濟形式依然能滿足城市居民的需求。流動攤販變個體戶，涉及工商、行政執法、稅務、環衛、城市規劃等多個部門通力合作，把《條例》真正落到實處，稅務部門可以為流動攤販減收稅費，規劃部門可以在聽取市民或專家的意見，在合適的位置選址，為流動攤販劃一處經營場所，工商部門，可以利用企業信用監管系統進行管理，如果攤販守法經營，可以擴大其流動范圍。相反，對一些出現違法違紀行為的攤販，在一定時間內，可對其流動范圍進行約束。

2.健全弱勢群體保障體系

流動攤販主要來源于城市中下崗、失業、待業人員等弱勢群體，此類群體無一技之長，就業相對比較困難，政府就業安置部門應該拓寬就業渠道，加強政策引導，加大財政支持力度來發展城市流動經濟，建立和完善在就業培訓機制，不斷提高這類人群的整體素質。另外，要想從根本上解決這一問題，國家必須建立健全完善的公共服務政策，完善基本的醫療和公共衛生、失業保險、養老保險、最低生活保障、社會救助、社會優撫、公共就業服務等社會保障體系。政府部門可以通過調節稅收，財政轉移支付，完善社會保障體系，縮減收入差距。如果公民都可以享受到免費醫療，學齡兒童都可以享受免費義務教育，全國各方面資源均衡，低收入者和失業者均可以享受到國家財政補貼而不必為了生計而到處奔波或從事違規事件，也能維持基本的生活所需，流動攤販將不會存在，更無其治理難問題了。

3.成立攤販行業協會，完善自我管理

攤販經營由來已久，世界各大城市都有存在。不同的國家對攤販經營給予不同的政策或治理方法。例如，法國為攤販經營提供服務，早市的攤販和每周營業時間是相對固定的，早市上的攤販都擁有政府發放的專門執照；美國市政當局會根據每年的情況變化，修改可供申請的攤販數量和地點，在大型的商業區專門設立攤販經營區域；香港實施攤販發牌制度，牌照分為固定攤位和流動攤位兩種，取得了良好效果；韓國，在政府的積極引導下，攤販成立行業協會，形成自我管理自我約束，使得政府的管理更加人性化。在上述國家的成功經驗中，我們可以看出，政府的引導與理性管理是很有必要的，首都也有必要成立攤販行業協會，協會及時與攤販溝通，避免攤販與政府城管執法部門直接交涉，以免發生不必要的沖突。攤販行業協會對攤販也有一定的監督作用，及時發現問題及時自我解決問題，達到自治與自我管理的效果。

4.樹立公眾參與治理理念

眾所周知，城市管理的目標是為社會公眾提供整潔有序的工作生活環境，該目標能否實現與城市管理是否科學息息相關。城市管理的直接受益者是人民大眾，他們比城市管理決策者更有發言權，更清楚自身的需求與現實的需要。城市在運行過程中，管理主體是多元化的，多元管理主體共同擁有提供信息、建議、決策、執行、監督的權力，各利益主體都在謀求各自的利益最大化，只有把各個利益集團在各個層次上結成協調、互利的網絡，謀求相互理解和共同發展，實現公共利益和各個主體利益的最大化，才能實現整個城市運行效果的最優化。借助于公眾參與方式吸納社會各個利益主體的意見，集思廣益，才能保證城市管理符合社情民意和城市發展的需要，使城市管理決策更為科學和合理。

五、結論

城市是人類社會經濟文化發展的結晶，是人類進步和社會文明的標志，自從有了城市便開始了城市管理這一實踐活動。流動攤販問題的治理是城市管理活動之一，流動攤販問題已經成為首都城市管理的重點問題，對其合理合法有序的治理一直困擾著有關政府部門。城市容貌的展現需要城市秩序的整齊，城市秩序的整齊需要城管執法部門的維護與管理，對流動攤販的治理僅僅是城管執法部門工作的一部分，流動攤販治理工作是一項長期的工程。

時下，首都將承辦2014 APEC峰會，首都的形象將展現在世界人民面前，首都形象工程刻不容緩，攤販治理問題首當其沖，因此，需要政府部門制定法律法規并嚴格執行，同時給他們相對寬松的經營環境，城市流動攤販管理難的根源是傳統的治理模式和管理方式不能適應現代社會發展的需要，必須打破固有的傳統治理模式，從根本上徹底根除流動攤販治理難的困境，轉變管理方式與治理理念，構建多元化主體管理與社會協同公眾參與式治理相結合的治理模式，將各種社會力量聯合起來，通過法與情的結合，共同促進攤販經濟、市容市貌與民眾生活的融合大發展。

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（責任編輯：GH）

Management Strategy on External Analysis of Mobile Vendors——Taking Beijing as an Example

LIU Ling-ling，LIU Cheng-shui，SHI Bing
（Beijing City University，Beijing 100083，China）

The article gave the analysis based on the governance problem of current vendors in Beijing.At first，this paper analyzed the position and research status of the urban mobile vendors，reported the urban mobility vendors from aspect of internal environment and external environment—respectively from their own living conditions and external environment factors， (social factors，economic factors，cultural factors，etc.），by adopting the research method of system science and management science to study externalities of existing phenomenon of the capital mobile vendors，and respectively illustrated the positive externality and negative externality of them.Positive externalities is manifested in the uniqueness of job placement and inheriting culture，social peace，dynamic city，and meeting the needs of low-income residents existence.Negative externalities is reflected in affecting food safety，traffic safety，environment pollution，and affecting public life，disrupting the market order，damaging the consumers' rights and interests， and reflected the serious urban problems.Finally from the four aspects of implementation of laws and regulations，vulnerable groups security system，setting up the vendor industry association，the concept of public participation the author put forward the strategy of managing mobile vendors and made the reality of the capital mobile vendors governance strategy，and gave references for government departments to implement.

Mobile vendor；Urban environment；Market order；Vendor management

F299.24

A

1004-292X（2014）05-0079-05

2014-01-25

北京市哲學社會科學規劃項目（13JDJGB061）。

劉玲玲（1977-），女，河北趙縣人，博士，副教授，主要從事城市問題研究；

劉承水（1964-），男，山東曲阜人，博士，教授，主要從事城市管理與社會建設研究。