人民銀行養老保險基金缺口分析及對策

湛 江 胡 濤

（中國人民銀行，北京 100032）

人民銀行養老保險基金缺口分析及對策

湛 江 胡 濤

（中國人民銀行，北京 100032）

人民銀行養老保險自1994年實行系統統籌（以下簡稱“人行統籌”）以來，經過20年的不斷發展，有力保障了廣大干部職工尤其是離退休職工的根本利益，為央行履職做出了重要貢獻。但也暴露出一些問題，其中尤以近年來頻繁出現的基金缺口問題最為突出。

一、基金收支及運行管理模式

人行統籌是社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度。在基本養老保險繳費方面，由單位和個人按照規定的繳費基數及費率共同繳納。繳費基數計算原則為：職工個人按上年度月平均工資作為月繳費基數，單位按所有參保職工的月繳費基數之和作為其月繳費基數。其中，職工個人上年度工資收入超過人行系統上年度平均工資300%的，按300%計算；不足人行系統上年度平均工資60%的，按60%計算。繳費費率的執行標準為：分支行及參保事業單位的單位繳費比例為13%，個人繳費比例為4%。

養老待遇方面，分支行及參保事業單位執行機關事業單位的計發辦法，直屬企業執行國家統一的企業計發辦法。

在管理體制上，實行總行、分行或省會中支、地市中支三級管理?；鹩煽傂袑嵭薪y一管理、專項存儲、單獨核算。各級統籌機構按有關規定在國有商業銀行開設基金專戶，利息計入基金?；鸾Y算原則為分級管理、逐級劃撥，統籌機構和參保單位之間基金實行收支兩條線管理，統籌機構之間基金實行差額繳撥。結余基金按照有關規定用于購買國家債券或存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業以及其他任何形式的直接或間接投資。

當前，人行統籌包括所有分支行及參保事業單位（含中國外匯交易中心和鄭州培訓學院）、直屬企業（含中國印鈔造幣總公司、中國金幣總公司、中國金融電子化公司及其下屬企業）。2013年，人行統籌共有2154家參保單位，其中有31家分行或省會中心支行（含上海總部和營業管理部）、312家地（市）中心支行以及1761家縣（市）中心支行。

二、基金缺口情況及原因分析

據統計，近10年人行統籌曾出現7次收不抵支的局面，2007年至今則連續7年出現資金缺口。其中2008年由于實施規范津補貼政策導致當年基金缺口大幅增加，雖然2009年基金缺口快速回落，但后續幾年也呈快速增長趨勢。

從缺口單位來看，2013年全系統36家省級統籌單位共有17家出現基金缺口，且近10年來每年基金缺口單位數量持續增加，其中部分單位已連續10年出現缺口，基金收不抵支已成為較為常見的現象。造成基金缺口的主要原因如下：

一是人行系統贍養率持續攀升。據統計，1995—2013年，人行系統平均贍養率已從11.4%上升至40%，這意味著越來越少的參保在職職工贍養著越來越多的離退休職工，這是加劇基金支出負擔的主要原因，也是產生基金缺口的最直接因素。據統計，2013年人行統籌平均參保在職職工為128105人，較2003年的137271人減少了6.67%；平均離退休職工為51286人，較2003年的33524人增長了52.98%；2013年全系統平均贍養率為40%，較2003年的24.42%提高了15.58個百分點。經預測，未來10年每年新增退休人數將持續增長，直至2023年達到最高峰（當年新增退休7329人）后緩慢回落。因此，人行統籌短期內贍養率不斷攀升的局面將難以改變。

二是人行統籌單位費率偏低。據人力資源和社會保障部統計，2013年全國參保機關事業單位贍養率為38.88%，單位費率為24.6%左右；同期分支行及參保事業單位贍養率40%，但單位費率僅為1995年財政部核定的13%。因此，分支行及參保事業單位相對較低的單位費率也是導致基金收不抵支的重要原因之一。

三是提前退休人數規模較大。為了調整人員結構、保證人行履職需要，人行分支行自2000年起開始大規模辦理提前退休，一度出現當年新增提前退休人數超過正常退休人數的局面。據統計，2001年新增離退休人員3277人，其中提前退休人員1964人，占比59.9%；2005年新增離退休人員3099人，其中提前退休人員1520人，占比49%。近年來，雖然提前退休的規模有所減少（每年300人左右），但每年提前退休人數占全年新增退休人數的比重依然超過10%。通過對部分分支行提前退休人員進行統計，平均提前退休年限為7.53年。由于每提前一年退休，將會帶來“少繳一年費，多支出一年養老金”的雙重影響，因此提前退休對養老基金造成的壓力非常大。

四是基金投資效益低下。根據國務院及財政部的有關規定，人行統籌結余基金只能用于購買國債或儲蓄存款。經審計署審計，2005—2011年間，人行統籌基金連續7年算術平均收益率低于同期CPI算術平均數0.45個百分點。造成基金投資效益低下的主要原因是國家對養老保險基金投資的規定過嚴、缺少政策支持，基金投資效益低也對基金收入產生直接影響。

三、對策及建議

解決基金收不抵支問題最有效的方法就是“開源節流”，不僅要保障基金收入，還要合理控制基金支出，具體建議如下：

（一）開源

一是規范繳費基數，保證繳費應收盡收。由于歷史原因以及地域政策的差異，導致部分地區出現實際繳費基數不足的問題，對此應進一步規范繳費基數、加大核查力度，確保養老保險費的應收盡收。

二是提高單位費率，增加養老保險費收入。目前分支行及參保事業單位13%的費率是1995年原勞動部、財政部核定的。但經過20年的發展，人行統籌贍養率已從11.4%上升為2013年的40%，在當前已低于全國機關事業單位平均單位費率的情況下，仍然維持13%的單位費率是難以為繼的。

三是積極爭取政策，提高基金投資收益。根據國家有關規定，養老保險結余基金只允許購買國家債券或儲蓄存款，這是導致基金投資收益較低的根本原因。建議積極與有關部門溝通，爭取更多的政策，在保證基金安全的基礎上獲得更高的收益。

（二）節流

一是控制各地規范津補貼支出。由于津補貼屬地差異化的執行標準使其具有較好的支出調節作用。人行統籌應堅持“限高、穩中、托低”的原則平衡各地規范津補貼水平，這既有利于維護系統內公平、減輕基金支出負擔，也有利于將來參加機關養老保險制度改革時與地方平穩銜接。

二是嚴格控制提前退休。控制提前退休既能確保繳費收入不流失，也能減少基金支出。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確表示“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，因此未來延遲退休是大勢所趨，人民銀行應嚴格控制提前退休。

（責任編輯 孫 軍；校對 YJ，SJ）