新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題研究——以石家莊市為例

文/葛旭暉 蘇瑞翩

大力推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這是中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的核心，也是城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)。2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口73111萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%。但是，如果僅算戶籍在冊(cè)人口，“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%。土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的嚴(yán)重不同步，已成為制約我國(guó)城市化進(jìn)程的重大障礙，不僅制約了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而且還帶來了一些問題，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，既是我國(guó)城鎮(zhèn)化的需要，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化呈現(xiàn)出的新趨勢(shì)與新特征

河北省省會(huì)石家莊市是20世紀(jì)初因鐵路的興建而發(fā)展起來的新興移民城市。多年來，中共石家莊市委、市政府一直高度重視并強(qiáng)力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化水平得到大幅提升。特別是近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，石家莊市在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建方面，采取了一系列重要舉措。例如，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)人員納入《就業(yè)失業(yè)登記證》管理范圍；將進(jìn)城務(wù)工隨遷子女教育全面納入城市義務(wù)教育體系，實(shí)行就地就近“零障礙”入學(xué)；將具有穩(wěn)定收入的農(nóng)民工納入城市保障性住房范圍；全面放開戶籍管理，規(guī)定在石家莊市區(qū)或縣（市）城區(qū)連續(xù)務(wù)工6個(gè)月以上，不買房也能落戶，無固定住所者可在人才市場(chǎng)、單位集體戶、派出所落家庭戶等。通過實(shí)施這些舉措，石家莊市以人為核心的新型城鎮(zhèn)化得到了快速推進(jìn)。

為了更好地了解新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中石家莊市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)狀和存在的問題，本課題組于2014年5～6月份深入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中的建筑工地、飯店、工廠等工作場(chǎng)所進(jìn)行了問卷調(diào)查、深度訪談，同時(shí)，還到市勞動(dòng)監(jiān)察局等相關(guān)部門進(jìn)行了調(diào)研。其中，通過電子郵件和紙質(zhì)問卷的形式共發(fā)放調(diào)查問卷1000份，收回有效問卷925份。其中，男性占54.4%，女性占45.6%，16～50歲的占97.7%，主要集中于住宿餐飲和家庭服務(wù)業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流業(yè)等行業(yè)，占受訪者總數(shù)的71.3%。從收入狀況看，月收入在2000元以上的占63.1%。受訪者中來石家莊務(wù)工的時(shí)間3年以下的占20.5%，大部分受訪者打工時(shí)間為3～10年，占到了60.8%；超過10年的占18.7%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前石家莊市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化顯現(xiàn)出以下新趨勢(shì)、新特征。

（一）未來去向與意愿，多數(shù)傾向于留在城鎮(zhèn)

當(dāng)問到被訪者未來的去向時(shí)，打算在石家莊市定居的占25.2%，打算到其他大城市定居的占2.9%，打算回到家鄉(xiāng)附近縣城或小城鎮(zhèn)定居的占13.5%，而準(zhǔn)備回到農(nóng)村老家定居的占19.9%。同時(shí)，還有高達(dá)38.6%的受訪者表示“還未想好”，顯示了對(duì)未來去向較大的不確定性。從現(xiàn)有調(diào)查意愿來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是略傾向于回到家鄉(xiāng)。而在對(duì)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的選擇上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口則傾向于留在城鎮(zhèn)，顯然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)習(xí)慣了城市生活，更傾向于城市生活。

（二）子女教育是希望轉(zhuǎn)為城市戶口的首要原因

在子女教育方面，36.3%的受訪者的子女在老家學(xué)校接受教育，16.4%的受訪者的子女在石家莊市公辦學(xué)校接受教育，15.8%的受訪者的子女在石家莊市民辦學(xué)校接受教育。其中，“有利于子女教育”是希望轉(zhuǎn)為城市戶口的首要原因，“改善子女教育”位列“最希望政府做的事”中的第二位，僅次于提高收入。這說明子女教育問題在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中占有重要地位，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在石家莊的子女教育條件，有利于其市民化。

（三）多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員得到一定住房保障

自己租房或與他人合租的占21.0%，住單位集體宿舍（包括建筑工棚）的占26.3%。有19.3%的受訪者已購(gòu)置了自有住房。而居住政府提供的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等所占比例僅為13.4%。

（四）城市戶籍對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸引力越來越小

30.4 %的受訪者表示愿意轉(zhuǎn)為城市戶口，27.5%的受訪者不愿意，而高達(dá)42.1%的受訪者表示無所謂。在進(jìn)一步的調(diào)查中，對(duì)于“假如不提供城鎮(zhèn)戶口，您愿意留在城市嗎？”的問題，有20.5%的受訪者表示愿意，32.8%的受訪者表示不愿意，干些年就回老家；而高達(dá)46.8%的受訪者表示無所謂，可以兩邊跑。這些數(shù)據(jù)表明，隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度越來越健全，農(nóng)村對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力也越來越強(qiáng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是新生代農(nóng)民工對(duì)戶口越來越看輕。

（五）對(duì)土地和宅基地有強(qiáng)烈的保留意愿

當(dāng)問及在“獲得城市戶籍和相應(yīng)公共服務(wù)后”的問題選項(xiàng)時(shí)，表示“要保留農(nóng)村承包地”的受訪者占76%，表示“可以有償放棄承包地”的受訪者占8.2%，表示“無償放棄”的受訪者占7%；表示要“保留農(nóng)村宅基地和住房”的受訪者占66.1%，表示“可以置換城市住房”的受訪者占7.6%，表示“有償放棄”或“轉(zhuǎn)讓”的受訪者則分別占到9.9%和8.8%。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的困難與問題分析

總體來看，石家莊市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得了明顯進(jìn)展，但市民化過程中仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問題。

（一）城鄉(xiāng)二元制度的制約作用依然存在

長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鄉(xiāng)有別的戶籍制度阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的有序轉(zhuǎn)移，其中最突出的表現(xiàn)是傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)民的牽引上。一方面，農(nóng)村集體土地和宅基地的流動(dòng)性差，不能通過市場(chǎng)自由買賣、抵押等流通方式來獲取收益。另一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地的稀缺性越來越凸顯，加之國(guó)家農(nóng)業(yè)稅的減免和中央支農(nóng)惠農(nóng)政策力度的加大，農(nóng)民特別是城市近郊區(qū)的農(nóng)民逐漸認(rèn)識(shí)到土地的價(jià)值，對(duì)土地的增值有較強(qiáng)的預(yù)期，從而強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地的依賴，甚至出現(xiàn)了“農(nóng)民工早退”和“逆城市化”的現(xiàn)象。

（二）中小城鎮(zhèn)發(fā)展水平低，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的吸引力

穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵，而就業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)支撐密切相關(guān)。一方面，雖然石家莊市作為一個(gè)特大城市，作為河北省省會(huì)和冀中南的中心城市，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有較強(qiáng)的吸引力。但是，由于石家莊市周邊縣域經(jīng)濟(jì)尚不夠發(fā)達(dá)，縣城普遍規(guī)模不大，小城鎮(zhèn)偏小，從而使這些城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力、凝聚力和輻射力相對(duì)較弱；同時(shí)，這些城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，對(duì)流入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承載能力有限。另一方面，這些城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐薄弱，特別是第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)支撐作用不強(qiáng)，無法為大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供充足的就業(yè)機(jī)會(huì)。2013年，石家莊市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為9.8∶47.2∶43.0，第一產(chǎn)業(yè)占比較高，農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化程度比較低，大量人口被吸附于農(nóng)業(yè)；第二產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)和支撐作用不明顯，特別是龍頭企業(yè)不多，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，人口承載能力還較低；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的水平有限。

（三）對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)培訓(xùn)不到位

目前，我國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制實(shí)行政府、用人單位和農(nóng)民工個(gè)人共同分擔(dān)，即“政府補(bǔ)一點(diǎn)，企業(yè)出一點(diǎn)，個(gè)人拿一點(diǎn)”。總體來看，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓(xùn)還不到位。從我們調(diào)查情況來看，受訪者中自費(fèi)參加技能培訓(xùn)的占9.9%，參加過政府組織培訓(xùn)的占3.5%，參加過企業(yè)組織的培訓(xùn)的僅占19.3%，當(dāng)過學(xué)徒工的占28.1%，沒有參加過任何培訓(xùn)的占39.2%。農(nóng)民工由于薪酬普遍偏低，除日常生活外，幾乎沒有額外的費(fèi)用去參加技能培訓(xùn)，并且大多數(shù)農(nóng)民工勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大，沒有時(shí)間和精力參加技能培訓(xùn)。

（四）公共服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高

從子女接受教育情況來看，子女在石家莊上學(xué)（包含公辦和民辦）的受訪者占總數(shù)的32.2%；子女在老家上學(xué)的占36.3%。從勞動(dòng)合同簽訂率來看，僅有38%的受訪者與雇主或用人單位簽訂了勞動(dòng)合同。從城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參與率來看，由于養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、接續(xù)、流轉(zhuǎn)、異地結(jié)算等制度還不完善，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參與率整體偏低，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的參與率分別為13.5%、20.5%、11.7%、4.7%、4.1%。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。我們認(rèn)為，當(dāng)前石家莊市城鎮(zhèn)化水平有了很大提高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)具備了一定基礎(chǔ)，在進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中應(yīng)從以下五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。

（一）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)中小城市的吸引力

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)就業(yè)的基礎(chǔ)。沒有產(chǎn)業(yè)支撐，所謂“在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的有序轉(zhuǎn)移”就是一句空話。當(dāng)前，對(duì)于石家莊而言，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，要以京津冀協(xié)同發(fā)展為契機(jī)。一方面，要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，在加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升園區(qū)綜合承載能力、做大做強(qiáng)本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并從中實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)及相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提升第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)層次，創(chuàng)造更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)。另一方面，要在繼續(xù)“做大做強(qiáng)省會(huì)城市”的同時(shí)加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)，明確政策導(dǎo)向，加快培育縣域中心城市。營(yíng)造創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)；實(shí)施政策導(dǎo)向，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)就業(yè)主體向縣城轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)就地就近市民化。

（二）創(chuàng)新職業(yè)技能培訓(xùn)，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市生存和發(fā)展能力

在影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸因素中，人的因素最關(guān)鍵。世界先發(fā)國(guó)家諸如德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)家的發(fā)展實(shí)踐都有力地證明了人力資本的重要作用。當(dāng)前，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來講，決定他們能否留在城市的關(guān)鍵就是在城市的生存和發(fā)展能力如何，這對(duì)他們來說是最重要的。職業(yè)教育和培訓(xùn)是提升人力資本的捷徑。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，屬基礎(chǔ)建設(shè)范疇，國(guó)家必須明確其在培訓(xùn)中的主導(dǎo)地位與主要責(zé)任，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)納入教育發(fā)展戰(zhàn)略之中，加大財(cái)政投入，建立和健全多層次、多元化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口培訓(xùn)體系。比如，可以通過向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)放“培訓(xùn)券”的方式，由其自行選擇合適的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)不能只依靠政府，還應(yīng)積極探索調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)力量參與其中，在全社會(huì)形成多方合力。此外，對(duì)于農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口自身來講，必須增強(qiáng)主動(dòng)意識(shí)，積極參加職業(yè)技能培訓(xùn)，提高自身整體素質(zhì)。

（三）全面推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度安排

科學(xué)的制度安排和政策支撐可以為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順利實(shí)現(xiàn)市民化提供有效的激勵(lì)。因此，必須建立起系統(tǒng)的、多元化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度支撐體系。一是在住房方面，應(yīng)加大廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，降低申請(qǐng)條件，同等對(duì)待本地居民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，積極探索將“小產(chǎn)權(quán)房”納入城鎮(zhèn)保障性住房體系。二是在教育方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育同其他公共物品一樣具有正外部性，“為了孩子能接受更好的教育”位列農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望轉(zhuǎn)為城市戶口原因的首位。因此，在改革義務(wù)教育投入機(jī)制和加強(qiáng)中央統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，可借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，探索建立電子“教育券”制度，以解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女異地接受教育問題。三是在社會(huì)保障方面，應(yīng)逐步探索使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得與城市居民同等的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利。國(guó)務(wù)院2014年7月30日推出的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口”。這項(xiàng)重大改革標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺(tái)，將極大地減輕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的阻力。因此，還原戶籍的人口登記功能之后，應(yīng)在優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工傷保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)性大的特點(diǎn)，重點(diǎn)探索將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步納入城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)等政策措施。

（四）創(chuàng)新承包土地和宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益，解除農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的后顧之憂

要以產(chǎn)權(quán)清晰為目標(biāo)，完善土地和宅基地使用權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作，發(fā)展土地和宅基地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承包土地和宅基地可以有序?qū)崿F(xiàn)出租、抵押、入股、轉(zhuǎn)讓等，從而盤活存量財(cái)產(chǎn)，并且允許農(nóng)民帶著農(nóng)村所有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益及其附著資產(chǎn)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶變身市民，從根本上消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的土地障礙。探索制定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相結(jié)合的具體辦法。

（五）積極發(fā)揮城市社區(qū)和志愿者作用，為有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供良好的社會(huì)氛圍

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入包括經(jīng)濟(jì)生活的融入、社會(huì)日常生活的融入以及社會(huì)心理層面的融入。因此，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化離不開城市社區(qū)以及志愿者的參與。一方面，城市社區(qū)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的重要載體，要逐漸轉(zhuǎn)變觀念，樹立以人為本的服務(wù)理念，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造良好的條件。另一方面，積極培育致力于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的志愿者隊(duì)伍，為外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更好更快地融入城市開展諸如法律援助、心理健康咨詢、子女教育、工作信息推薦等引導(dǎo)性工作。

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