通過稅制深層次改革促進新型城鎮化發展

張景華

1.建立中央和地方財力與事權相匹配的體制。現有戶籍制度不但影響流動人口的城鎮化，更是直接影響了不同戶籍人口的收入與消費，制造就業不公平。推行戶籍制度改革，取消戶籍歧視是推進城鎮化的關鍵。因此，必須進一步深化財稅體制改革，進而促進戶籍制度改革，使廣大農民工真正融入城市，充分發掘擴大國內需求的潛力，使經濟步入良性循環的發展軌道。理清中央和地方的財權和事權至關重要。財稅改革的重點是調動地方的積極性，與中央一起形成合力來推動城鎮化發展。要充分考慮戶籍改革的成本因素，把頂層設計和地方試點相結合，對分稅制進行改革，使地方政府愿意積極配合落實中央政府制定的城鎮化目標，并且使地方政府不再為推動戶籍改革的“代價”過高而發愁，真正有財力作保障來解決農業轉移人口的市民化。一旦地方政府有了穩定的財稅來源，且財稅來源直接取自于當地居住就業的居民，地方政府才有更大的動力去平穩持續地推動城鎮化，通過做好農民工市民化的公共服務，從而吸引更多的人來本地居住和就業，形成良性循環。另外，還要建立中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府等對農民工市民化合理的成本分擔機制。既不能使地方財力無力承受，避重就輕，也不能使中央財力撒胡椒面，收效甚微。

2.構建地方稅體系。改革地方稅收制度勢在必行。健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，構建與新型城鎮化建設相適應的地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度?？紤]建立省級政府以流轉稅和所得稅為主體，市縣政府以財產稅為主體，以行為稅、目的稅為輔助的分級次主體稅種，逐步構建收入穩固、結構合理、征管高效的地方稅收體系。在統一稅政的前提下，賦予省級政府適當稅政管理權限，培育地方支柱稅源，但要保證市場統一，不得實行地域歧視政策，以防止地方保護主義。開征房產保有稅等一些重要地方稅種，引導資源更多地向增加生產性資本、提高生產率的方向配置，防止資金過多投向不動產，同時逐漸減少地方對土地財政的依賴。還可以引導地方政府更熱心地提供公共服務、打造宜居城市，而不是靠對資源和要素的占有生財，從而促進經濟增長方式的轉變。房產稅更大的影響在于形成地方，特別是省以下市縣級財政的可持續收入來源，以幫助地方城鎮化可持續發展。同時，改革完善城市維護建設稅，將城市維護建設稅改為城鎮建設稅，作為一個獨立的稅種，提高其收入比重，建立地方城鎮化建設所需的持續財力基礎。

3.構建適合中國國情的直接稅體系。處理好新形勢下中央與地方財政分配關系，調動中央的宏觀調控能力和地方的積極性，深化分稅制財政體制改革是促進城鎮化發展的必要條件。我國現行稅制體系中稅種結構失衡，間接稅占比遠超過直接稅占比，與成熟市場經濟國家直接稅居于主體地位相比，反差相當明顯。在這一稅制結構下，商品與服務最終消費的稅收負擔難以有效降低，而所得稅促進社會公平的職能也難以有效體現。因此，需要提高直接稅的比例，降低間接稅的比例，完善“雙主體稅種”的稅制結構。以實行綜合與分類相結合的個人所得稅制和開征房產稅為突破口，增加直接稅在整個稅收收入中的份額，構建起適合中國國情的直接稅體系。使居民個人直接繳納的稅收與政府特別是地方政府提供的公共服務相對接是加快推進新型城鎮化的關鍵所在。在城鎮化進程當中，必須明確農民工也是納稅人，保障農民工納稅人的權利，使其與當地政府之間有一種直接對接的利益橋梁。

4.向以城市市民為基準的城市征稅體制轉型。城鎮化就是農民變身份轉化為市民，從而對經濟制造業、現代服務業提出新的需求，由此拉動中國下一輪經濟增長。先工業化，后城鎮化，因此需求拉動型的城鎮化是城鎮化發展的第一階段。工業化階段強調只對企業征稅，只有少量的個人所得稅。當城鎮化率超過50%以后，城鎮化角度下的稅收調整，已經不是一般的稅收調整了，而是整個稅收轉型。現行的稅制主要是向工業部門征稅，工業部門是征稅基礎，但同時城市又要“去工業化”，就導致了現有稅收、納稅主體與社會福利享受主體的徹底分離。這就要求由工業化為基礎的征稅體制向以城市市民為基準的城市征稅體制轉型。居民的納稅要與其享受的社會福利相匹配，這是未來稅制進行調整的重點。這些調整是基于城鎮化的調整，只有構建地方稅的體制向個人開始征稅，才有可能真正的為企業減稅，也才有可能建立一個與城鎮化程度相匹配的收入與支出的配套福利制度。要盡可能消除農民和市民之間身份的差異，減少或消除城鄉差別待遇，通過公共財政的均等化來實現基本公共服務的均等化，利用稅收來解決城鄉居民二元化的問題。以城鎮化為基礎的稅制，將是一個重要的改革方向。

5.變革稅收征管機制。為應對經濟發展中經濟社會生活復雜化和新型城鎮化給稅收征管帶來的挑戰，稅務部門要依法治稅，完善稅務法規，破解征納雙方信息不對稱的難題，加強同海關、工商、銀行等部門的信息交流合作，實現信息資源共享，積極構建社會綜合治稅體系，加強業務與技術的融合，嚴格稅收征管，優化納稅服務，提高城鎮化建設稅收征管效率，尋找新的稅收增長點。以促進稅法遵從為目標，以風險管理為導向，以納稅評估為重點，以分類分級管理為基礎，以信息管稅為依托，以完善制度、機制為保障，努力構建稅源專業化管理新體系，逐步實現稅收征管現代化。

(李摘自《經濟學家》2013年第10期《新型城鎮化進程中的稅收政策研究》)