健全我國農林土地經營權抵押制度體系的措施

秦紅松

為建立健全我國農林土地經營權抵押制度體系，我國應在以下領域加快建設或完善步伐：

其一，明晰農民土地權能，健全農林土地承包經營權流轉機制。在堅持農村土地集體所有的前提下，對農地、林地的所有權、使用權、承包經營權進行明晰的界定，包括享有和實施這些權利的合格主體是誰、權利的具體內容(包括范圍、期限以及后續處理、實施條件及限制、行使領域等)、權利設立和轉移等都應一一厘清，而且采用統一具有公示效力的權利憑證將權利主體和權利內容記載上去，進一步明確農民的土地權能。建立農林土地經營權流轉服務機構和流轉市場，搭建政策咨詢、確權登記、價格評估、爭議調解或仲裁、處置拍賣等服務平臺，規范流轉秩序，促進農林土地經營權合理、有序流轉，以使農林土地價值和農民的土地經營權益最大化地發揮。

其二，建立基于用益物權的農林土地經營權抵押制度。對農林土地所有權和經營權內涵、外延及行使明確劃分后，著重發揮其用益物權特性，使農林土地經營權成為抵押標的，為農民融資增加擔保手段。立法機構應對《擔保法》、《物權法》、《土地管理法》和《農村土地承包法》相關條款進行適當修改，允許農林土地經營權設立抵押。國務院相關職能部門可出臺“農林土地經營權抵押貸款條例”，對農林土地經營權抵押的相關政策和程序進行規定。為防止農林土地的性質和用途在實施抵押過程中可能發生改變，有關法律法規可對抵押權實現時農林土地經營權的流轉原則、流轉對象、土地用途等作出約束性規定，使農林土地在不影響農村土地基本制度并得到嚴格保護的前提下積極發揮其用益物權價值。

其三，轉變經濟發展方式，引導農民分工分流，逐步減輕農民對農林土地的依附。我國應加快農業產業化、集約化、規模化發展，提高農業生產效率，促進農民在農村的生產勞動收益不斷提高。國家出臺政策支持農民就地從事非農經營，實現收入來源多元化。合理引導農民分工分流，對農民進城務工或創業給予幫扶，在國家層面出臺系列政策，進一步保障農民進入城市就業后在戶籍、薪酬、住房、子女入學、就醫等方面的基本權益和福利待遇。

其四，加快完善農村社會保障體系。我國應盡快打破城鄉二元懸殊格局，建立統一的社會保障制度，覆蓋農民的失業、養老、就醫等基本生活需要。通過制度建設，保證農民均能實現“居者有其房”、“老有所養”、“病有所醫”等保障，使農林土地經營權抵押制度逐步推行后對農民生活的負面影響降到最低。有條件的地區可以建立破產、失地農民救助制度，對因實施農林土地經營權抵押而導致生活困難的農民，采取相應救濟保護措施，給予最低生活保障。

(田風摘自《西南金融》2013年第11期《我國農林土地經營權抵押的現實困難和可行性探討》)