推進投融資公私合作的突破點

溫來成 蘇 超

根據現階段我國經濟社會發展階段特點，在推進投融資公私合作過程中，可選擇加強法律建設、明確監管主體，加大監管力度、加強技術政策指導，規范投融資公私合作行為，以及提高地方政府信用等方面，進行重點突破，推動投融資公私合作，服務于地方經濟社會發展，降低財政債務風險。

1.加強和完善法制建設。改革開放以來，在市政公用設施領域的公私合作已取得了積極進展，相關法制建設已初具規模。我國已經頒布實施了《招標投標法》、《政府采購法》、《合同法》等法律，在一定程度上，規范公私合作行為，并為其提供堅實的法律依據。部分省市也出臺了公用事業特許經營條例，例如貴州、山西、深圳等省市，出臺了市政公用事業特許經營管理條例等。但是，我國缺乏政府投融資公私合作的專門法律。需要通過制定《民間投融資法》、《公私合作法》等更具有規范、引領、統籌作用的法律法規，將民間資本進入公共服務領域的公私合作行為，上升到法律層面，進一步明確民間私人資本參與政府基礎設施建設的法律依據。地方政府可以根據本地區實際，制定和實施相應的地方性法規。這樣，有利于清晰地界定各方權利、義務、責任和風險，暢通民間資本參與公私合作的渠道。

此外，各地要進一步制定和完善相應的配套制度和措施，制定相應的合作指南等，為吸納民間資本參與政府投融資提供具體政策支持，從法律制度層面推動公私合作邁上新臺階。

2.明確監管主體。在投融資公私合作中，需要明確監管主體，構建行之有效的監管體制，采取靈活多樣的方式監管公私合作項目。首先，監管主體必須具備獨立性。監管主體要區別于政府其他部門，獨立執行各項監管政策措施。其次，必須合理配置監管權，政府對公用事業的直接管理模式轉變為建立在市場機制基礎上的獨立、間接監管模式。監管主體與其他政府部門及監管機構間各自行使自身的監管權力，形成監管合力。最后，明確監管主體監管的內容，應主要體現在市場準入、產品定價和公共服務等方面，確保民間資本為社會提供豐富的公共產品和公共服務。

在我國，目前發展改革部門與財政部門可以作為公私合作項目的監管主體，這將有利于兩者利用職能分工，對使用財政預算投資、專項建設資金、創業投資引導資金，以及國際金融組織貸款和外國政府貸款等政府性資金的項目進行監督檢查，有利于同等對待包括民間投資主體在內的各類投資主體，督促各類投資主體認真執行政府性資金管理的各項規定，確保政府性資金使用的規范、安全、有效。

3.推行技術政策指導和監管創新。在公私合作技術政策指導方面，高度重視合同的簽訂和履行。在合作合同的簽訂、履行過程中，行政主體與相對人之間也存在著一定的不對等，例如信息不對稱、公權力干預等，需要在雙方充分溝通、意思一致的基礎上達成協議內容，防止出現公權力可能造成合同內容扭曲的情況。公私合作的合同，必須對基礎設施建設及公共服務供給的標準，進行明確的定義及監管。需要在不確定環境中，對長期的合作關系進行有效的協調和修正，確保收益高于交易成本。要合理控制公私合作的成本，高度關注合同風險，在保障民間資本合理盈利的情況下，實現公共福利最大化，只有這樣，政府才能在公私合作中取得成功。

4.加強地方政府信用建設，提高公私合作中地方政府公信力。在投融資公私合作過程中，公私雙方講信譽、守合同至關重要。由于公私合作建設項目主要為城鎮基礎設施等公共工程，地方政府信用建設更為重要。通過地方政府機構、醫院學校等公共部門的信用評價、失信懲戒等信用制度建設，有效約束公共部門及其負責人的行為，不得隨意撕毀合同、違約，提高地方政府公信力，吸引更多的私人資本參與公共項目建設，彌補政府財政資金的不足，提高投融資效率，為居民提供優質的公共服務。

(成林摘自《地方財政研究》2013年第12期《新型城鎮化建設中推進投融資公私合作的迫切性、可行性與突破點》)