完善生態補償轉移支付制度的政策建議

鄧曉蘭 黃顯林 楊 秀

1.完善現行財政體制，建立縱橫交錯的生態補償轉移支付體系。為適應我國經濟體制改革和發展綠色經濟的需要，應不斷加強生態補償制度建設，完善現行財政體制。自1994年我國進行分稅制改革以來，地方政府財政收入顯著下降，但支出比例一直居高不下，地方政府用將近40%的財政收入比例支撐了近70%的支出。地方政府收支比例失調使其缺乏足夠的用于生態補償橫向轉移支付的財力。為發揮地方政府在生態補償項目中的主觀能動性，中央政府在下放事權的同時，應適當下放財權，使兩者相匹配。橫向轉移支付方式雖然具有多方面的優勢，但并不適合所有的生態補償項目。縱向轉移支付方式奠定了生態補償的基礎，并在生態效益受益方較多或難以確定的情況下起主要作用。因此，中央和地方各級政府應開闊思路，積極探索適合區域生態補償項目特點的轉移支付方式，建立縱橫交錯的生態補償轉移支付體系。判斷生態補償項目是否適合橫向轉移支付，首先應考察能否根據當地生態效益外溢情況來確定受益方，然后根據受益方的情況判斷橫向轉移支付制度的建立途徑。在受益方為自然資源消費地區的情況下，可以建立伴隨自然資源輸出的一對一或一對多的財政橫向轉移支付制度；在受益方為生態系統服務外溢區的情況下，需要首先確認受益者，并根據受益者情況估計相應補償成本和談判成本，進而判斷生態補償橫向轉移支付方式是否適用。

2.盡快設立嚴格的生態標準技術體系，積極推行綠色GDP考核體系。應盡快設立嚴格的生態標準技術體系，并通過立法形式，明確規定生態補償的權責關系。同時，積極推廣綠色GDP理念，并將生態環境指標納入地方政府工作績效考核體系中。建立完善的綠色GDP考核體系，需要綜合考慮多方面因素：一是既要有全國性指標，也要結合地方實際，制定不同的地區標準。如對于空氣質量、飲用水標準等指標，應當以保證居民的身體健康不會受到環境污染侵害為準則，制定全國統一標準；對于森林保有率、土壤流失率等指標，應根據不同地區的實際情況，制定相應的地區性標準。二是既要有數據標準，也要參考居民的滿意度。生態補償是為了避免人類短期的逐利行為危害經濟社會的長遠發展。因此，除了易于管控的數據指標外，應定期對地方居民生態環境的滿意程度進行走訪調查，并將結果納入指標考核體系中。由于地區經濟發展水平不同可能導致不同地區居民對于環境的要求不同。因此，將環境滿意度的調查結果納入考核體系，體現了“以人為本”的原則。三是既要有靜態標準，也應設立動態標準。靜態標準可用于不同地區之間的橫向比較，而動態標準則是通過同一地區歷史數據的比較，分析其改進或退步的程度。我國不同地區的生態環境基礎顯著不同，僅與其他省、市的橫向比較不足以說明地方政府的生態環境工作績效，而通過與歷史數據的對比，則能更客觀地評價地方政府生態補償效果。四是既要考慮近期影響，也要注重規避遠期危害。如煤炭資源的開發過程會給水體、空氣等帶來不利影響，也會造成地表塌陷等嚴重危害。這些影響的出現可能滯后于煤炭開采，一些危害的發生具有突然性且難以預期。因此，綠色GDP考核體系不僅應包括生態環境的近期補償指標，還應包括為規避遠期危害而進行的評測與補償。

3.明確生態補償相關地方政府的談判主體地位，強化中央政府的監督職能。生態補償橫向轉移支付方式的根本優勢在于，生態補償直接利益相關方可以實現充分參與，通過明確談判主體地位，最大限度發揮各主體的能動性。如在礦產資源生態補償橫向轉移支付中，應確定資源產地政府和資源使用地政府為轉移支付談判主體，通過雙方談判確定相關轉移支付事項。應賦予談判雙方最大的自由度，使其在利益機制的引導下，做出最符合社會效率的博弈選擇。同時，應強化中央政府的監督職能。中央政府應扮演公正的第三方，對雙方協議內容進行備案，并監督雙方協議內容的履行情況，盡可能避免單方違約風險。對于國內一些處于賣方壟斷、不存在進口競爭、需求呈現剛性的資源產品，應由中央政府對生態補償標準進行評估，給出補償標準的合理區間。

4.設立生態補償轉移支付基金，加強相關法律法規建設。地方政府通過談判保證生態補償的資金供給，在資金使用上地方政府也應具有主導權。生態補償是一項長期系統性投入。為了整合資源，地方政府應設立相對獨立運行的生態補償基金，盡量保證基金的使用不受政府官員任期的影響。為了最大效率地使用生態補償資金，對于森林保有、土地復墾等一些生態公共品的供給，可以采取公開招投標的方式，引導私營企業或個人參與其中。中央政府無須直接干涉地方政府生態補償轉移支付資金的使用，但要對生態補償資金的使用效果進行嚴格監審，并將其與地方官員績效考核緊密掛鉤。同時，應加強相關法律法規建設，使生態補償責任和標準更加清晰明確。成熟的生態補償橫向轉移支付制度是完善生態補償制度體系的先決條件，而縱橫交錯的生態補償體系需要以相關法律為依托。此外，相關部門應抓緊制定科學全面的生態環境標準，完善生態補償權責劃分的相關規章制度，為生態補償轉移支付制度創造良好的政策和制度環境。應在完善相關法律法規的基礎上，形成同級政府間的橫向轉移支付談判的具體規范，最大限度地減少談判雙方分歧，降低談判成本，提高談判效率，最終使生態補償橫向轉移支付方式常態化、制度化。

(李摘自《經濟縱橫》2013年第10期《積極探索建立生態補償橫向轉移支付制度》)