財政改革的關鍵

劉尚希

一是要區(qū)分國家治理與地方治理。在學術界，財政體制又稱為政府間財政關系，但這個概念模糊了國家治理與地方治理在性質上的區(qū)別。也就是說，中央與地方之間的財政關系，跟地方內部省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政關系具有本質的不同，不能同等看待。這意味著財政體制改革要分兩個層次來進行：一是在國家層面，二是在地方層面。在國家層面的財政體制要與國家治理架構相適應，在地方層面的財政體制要與地方治理架構相匹配。國家層面的財政體制改革，即中央與地方之間的財政關系改革仍要堅持分稅制，這一點不能動搖，其基本框架依然適用于中央與地方之間行政分權的要求，符合激勵相容，有利于調動地方的積極性。而地方層面的財政體制改革則不一定要照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。因為地方內部不具有同質性，如行政體制上有省、直轄市、自治區(qū)、特區(qū)等不同存在形式，以及在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方內部的各級政府之間。

從政府層級來看，我國有五級政府，而從國家治理來觀察，我國是兩級架構，即中央與地方之間分權治理。我國的兩級立法體制就蘊含了這一點。從國際上看，單一制國家都是實行兩級治理架構，即兩級分權，與有多少級政府無關；而聯(lián)邦制國家則是實行三級治理架構，地方是在州以下的層級，即在聯(lián)邦與州之間實行“政治分權”，在州與地方之間實行行政分權，可視為三級分權架構。治理架構與政府層級是兩個不同的概念。雖然我國有五級政府，但在國家治理架構上是兩個層級，實行兩級分權，即中央與地方；而地方是一個整體，省級、地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級之間的權限劃分在不同地方可以不同，屬于地方內部的事務性分權，地方立法權歸地方的最高政府——省級政府，省以下政府不能分享。財政體制的設計應當從國家兩級治理架構出發(fā)，而不是從五級政府來考慮。

二是財政體制要與“中央決策、地方執(zhí)行”這種事權劃分方式相適應。這種事權劃分方式不可能與西方國家進行比較，更不能模仿它們的做法來改革我國的這種事權劃分方式。面對這個國情特點，我們能做的不是把他國的那一套拿過來，而是在如何完善“中央決策、地方執(zhí)行”上下功夫。

事權、財權與財力是財政體制的三要素。事權改革是現(xiàn)行財政體制改革的一個重點，其改革的基本方向應當是決策權與執(zhí)行權在中央、地方之間進行調整，在“中央決策、地方執(zhí)行”的基本框架下，對部分決策權下移，尤其是一些行政審批，可以交給地方，以擴大地方?jīng)Q策的自主權；對地方的部分執(zhí)行權上移，由中央來直接履行，減少地方過多的執(zhí)行事項，從而減少地方支出責任。這對促進事權與財力相匹配，以及減少地方對轉移支付的過度依賴及其轉移支付過程中的資金漏損，具有釜底抽薪的作用。

在地方內部，即省以下政府之間也應進行同樣的事權改革，分門別類、因地制宜，可把一些決策權下移到市一級或縣一級，同時把一些執(zhí)行權上移到市一級或省一級。這樣，也有利于地方治理中實現(xiàn)財力與事權的匹配。

同時，建立地方財政轄區(qū)責任機制，減少地方層層分級吃飯導致的地方財政過度“本級化”傾向(注重本級財政，忽略轄區(qū)財政)，強化轄區(qū)財政責任。這有利于縮小省域、市域、縣域的財力差距，促進區(qū)域財政能力的均等化，這同樣也有利于促進財力與事權相匹配。這樣，基本公共服務均等化、落實主體功能區(qū)規(guī)劃要求的區(qū)域財政機制就可基本形成。

三是不能脫離我國的基本經(jīng)濟制度。基本經(jīng)濟制度的核心是公有制的主體地位。這不是指各種經(jīng)濟成分之間的關系，而是指憲法規(guī)定的城鎮(zhèn)土地、礦藏、河流、森林等屬于國家所有的這個事實。在市場經(jīng)濟條件下，各種經(jīng)濟公平競爭，平等發(fā)展。但屬于國家所有的公共資源進入市場會產(chǎn)生大量的公共產(chǎn)權收入，并在中央與地方財政中體現(xiàn)出來。這就涉及一個重大問題：公共資源在中央與地方之間如何界定權屬，也就是國家所有權的各項權能——占有權、使用權、處分權和收益權等，如何在中央與地方之間分解并明晰界定。從現(xiàn)實來看，這個問題長期懸而未決。1994年的財稅改革也暫時性地回避了，只是“分稅”，而沒有“分產(chǎn)”。面對當前地方實際控制的國有公共資源，如何給地方“確權”也迫在眉睫。社會熱議的“土地財政”，其背后實質上就是公共產(chǎn)權制度改革的問題，即所有者如何給作為占有者、使用者的地方授權？其產(chǎn)生的公共產(chǎn)權收入如何分配？就此來看，還需要把缺了的一塊補充進來，以實現(xiàn)財政體制的“完整性”。

(李摘自《中國發(fā)展觀察》2013年第10期《財政改革的前瞻性思考》)