國庫集中收付改革取得的成效、存在問題及完善建議

劉 志

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

國庫集中收付改革取得的成效、存在問題及完善建議

劉 志

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，傳統的以征收機關和預算單位自行、分散、多重設置銀行賬戶為基礎，資金繳撥以分散、多環節方式運行的財政國庫管理制度弊端不斷顯現。2001年國務院辦公廳發布《關于財政國庫管理制度改革方案有關問題的通知》，改革的主要內容是建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。國庫集中收付制度改革十年來，構建了以國庫為中心＂橫向聯網、縱向集中＂的資金收付高速路，財政資金運行效率不斷提高，政府宏觀調控能力顯著增強。

一、試點改革取得成效

（一）構建以國庫為中心＂橫向聯網、縱向集中＂的資金收付高速路

一是財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網系統（TIPS）加速推進。為增強政府公共服務能力，自2007年起在全國逐步推廣TIPS，依托已有的人民銀行和商業銀行間的網絡平臺和清算渠道，利用信息網絡技術，通過財政、稅務、海關和商業銀行（信用社）接口，進行部門間信息的交換和業務處理，并對信息實行集中存儲和管理。TIPS簡化了納稅程序，實現稅收申報無紙化和業務處理一體化，為財政稅務部門提供翔實準確的信息資源，在加強政府預算管理，提高工作效率，方便納稅人等方面發揮了重要作用。

二是國庫會計核算數據集中系統全面推廣。按照＂標準統一、數據集中、資源共享、安全高效、實時處理、功能完善＂的指導思想，自2008年起在全國逐步推廣國庫會計核算數據集中系統（TCBS），TCBS對會計業務處理流程進行再造，實現了“收入直達入庫、支出即時到賬、數據集中擺放”，通過TCBS辦理收支到賬時間由過去的1-2天縮短為1分鐘之內，極大地提高了財政資金的使用效率。

（二）提高了財政資金運行效率

國庫集中收付制度改革客觀上要求國庫擁有便捷的資金清算渠道，自2003年起全國地市以上國庫陸續加入支付系統，擁有了獨立的資金清算渠道，建立了以支付系統為核心、同城票據交換和國庫內部往來為補充的直達、暢通的資金清算體系。財政資金撥付減少了中間環節，支出通過國庫單一賬戶體系的有關賬戶直接支付到收款人（即商品和勞務供應者）或用款單位的銀行賬戶，有效提高了財政資金運行效率。

（三）增強了政府宏觀調控能力

國庫集中收付制度改革撤銷了預算單位預算賬戶和征收機關稅收過渡戶，由財政部門在人民銀行開設國庫單一賬戶，在代理商業銀行開設財政資金專戶、財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶，財政資金由過去各單位分散持有轉變為財政部門統一持有和管理，財政部門資金調度能力發生根本改觀，較好地保證了重點支出和預算的正常執行，財政政策與貨幣政策得以有效協調配合，明顯增強了政府宏觀調控能力。

國庫集中收付制度改革為打造＂陽光財政＂邁出了堅實步伐，大大提高了財政資金運行效率，但作為一項新生事物，其與改革之初設計的目標、與黨的十八屆三中全會提出的進一步深化財稅體制改革，建立現代財政制度的要求還有不小差距，亟待研究完善。

二、存在的主要問題

（一）財政專戶資金管理薄弱

目前全國各級財政部門在同級人民銀行國庫開設1萬多個國庫存款賬戶，在商業銀行開設了17萬多個財政資金專戶。一是財政專戶金額巨大，與國庫存款規模大體相當。二是財政專戶過多，同類性質資金多頭開戶、重復開戶，隨意開立一般賬戶和專用存款賬戶。三是商業銀行競相爭攬財政專戶存款，干擾了正常的金融秩序。

（二）商業銀行零余額賬戶操作有違＂銀行不墊款＂原則

現行辦理財政直接支付和授權支付流程：先由代理商業銀行根據財政支付令從零余額賬戶把資金支付給收款人，當日營業終了前，再由商業銀行零余額賬戶與國庫單一賬戶進行倒清算。這與“銀行不墊款”結算原則相違背。

（三）非稅收入未實行電子化繳庫

當前大部分稅收收入通過TIPS系統實現電子化繳庫，而非稅收入則普遍通過商業銀行“非稅收入匯繳戶”收繳，定期繳入國庫(預算管理)和財政專戶(預算外管理)，形成了地方各級財政部門集非稅收入征管與支出執行職能于一身，容易導致非稅收入入庫不及時、核算不規范、收支混用等問題。

（四）財政支出未實行電子化管理

多年來受客觀條件限制，我省財政支撥業務仍然是紙質單據為主、電子數據為輔的半手工運行狀態，辦理集中支付業務需要先在TBS系統中控制額度，后在TCBS系統中按實撥資金方式進行業務處理，不僅增加了業務處理鏈條，還導致國庫支出科目與財政支出科目金額存在較大差異。

（五）地方國庫現金管理遲遲未正式開展

國庫集中收付制度與國庫現金管理二者相輔相成、密不可分，開展國庫現金管理是深化國庫集中收付制度改革的必然要求，2006年出臺的《中央國庫現金管理暫行辦法》為中央國庫開展現金管理提供了制度保證。隨著經濟的快速發展，地方國庫現金持續大幅上升，開展地方國庫現金管理顯得越發緊迫。但由于地方庫款規模較大，有關部門擔心開展地方國庫現金管理增加流動性管理壓力、干擾金融宏觀調控，導致地方國庫現金管理遲遲未正式開展。

三、深化國庫集中收付制度改革建議

（一）實行真正意義的國庫單一賬戶

實行國庫單一賬戶管理是現代國庫管理制度改革的核心。近年來，人民銀行積極構建現代化服務型國庫，國庫會計數據集中核算系統（TCBS）、國庫信息處理系統（TIPS）以及國庫管理信息處理系統（TMIS）的相繼運行，實現了國庫數據信息處理、統計和傳輸的高效化、自動化、科學化，為財政專戶資金納入國庫單一賬戶創造了必要的條件。國家應加強頂層設計，不斷完善制度，加快將財政專戶資金納入國庫單一賬戶管理進程。

（二）國庫直接辦理集中支付業務

人民銀行國庫已經建立起安全、高效的資金清算體系，完全具備直接辦理國庫集中支付業務的條件。建議取消現行商業銀行代理國庫集中支付業務的模式，推行國庫直接辦理國庫集中支付業務新模式。對于財政直接支付業務，國庫根據財政部門簽發的資金支付指令，通過國庫單一賬戶直接將資金支付到商品和勞務供應者賬戶；對于財政授權支付業務，國庫根據預算單位自行簽發并經財政部門審核確認的資金支付指令，通過國庫單一賬戶直接將資金支付到收款人的賬戶或卡（折）內。國庫直接辦理國庫集中支付業務，有利于加強預算執行的事中監督，簡化財政支出業務流程、提高財政資金支付效率。

（三）加快非稅收入聯網繳庫

隨著國庫電子化建設和服務創新理念的不斷深化，國庫已不再局限于傳統的預算收支領域，逐步擴大社會服務領域，如已將工會經費、價調基金、水利建設基金、殘疾人保障金等納入國庫征繳。國庫服務社會的技術手段和保障能力大大增強，社會影響力不斷擴大，為積極推進非稅收入直繳國庫改革創造了良好環境。應積極探索非稅收入收繳納入橫向聯網的有效途徑，促進財政部門研發非稅收入橫聯收繳的接口軟件，實現非稅收入收繳資金直接繳入國庫單一賬戶管理。

（四）加快國庫集中支付電子化

實行國庫集中支付電子化管理將從根本上改變了目前人民銀行、財政部門和代理銀行之間通過人工傳遞紙質憑證的業務操作模式，節約人工成本，提升支付清算效能，通過加密的電子驗簽，支出業務處理全程電子化操作，能夠有效控制國庫資金風險。加快推進財政支出加入橫聯進程，實現財政支出業務無紙化處理，促進國庫單一賬戶改革向縱深發展。

（五）適時開展地方國庫現金管理

各級國庫應加大對統計分析人員經濟計量分析知識的培訓力度，著力培養一支精通國庫現金管理業務的人才隊伍，為開展地方國庫現金管理做好人才儲備；國家有關部門應加強政策協調，盡快出臺開展地方國庫現金管理指導意見，促進地方國庫現金管理規范有序開展。

（責任編輯：何昆燁）

劉 志，男，漢族，本科，中國人民銀行長春中心支行，經濟師。