城市化驅動因素的政策建議

易 順 李 超 韓江波

1.在正確認識城市化發展規律的基礎上提高城市化質量。應充分認識城市化對于中國未來產業結構升級、經濟結構調整及發展方式轉變的重要地位與作用，在科學、清晰、具體的城市化發展戰略、方針、政策的引導下，全面把握城市化發展的內在邏輯、運行規律及未來趨勢，以提高城市化的人文性、效率性及可持續性。中國城市化的推進必須在科學發展觀、以人為本及和諧社會原則的指導下，逐步突破單純強調經濟利益和規模化發展的狹隘理念，摒棄經濟利益與政治升遷至上的短視、功利觀念，堅決杜絕城市規劃、城市建設過程中以過度重視規模擴張和外延拓展而忽視城市民生建設、環境建設及人文建設為主要特征的“大躍進”現象，以與“十二五”規劃中“五年提高4%”的注重質量型、效率型及可持續型城市化推進的發展思路相契合。為此，重點應從頂層設計與國家戰略層面，明確城市化質量導向，將居民福祉置于優先地位，以不斷健全城市功能和社會管理為承接點，形成以改善城市化質量與提升城市化效率為核心的發展規劃體系。應對中國城市化發展目標、規模、級別、空間結構，功能定位等進行統籌安排與綜合設計，繼續完善以增強居民生活舒適度、滿意度及幸福度為核心的考核指標體系，不斷完善城市的社會服務功能、公共服務職能以及社會管理能力，妥善解決城鄉之間、城與城之間轉移人口的就業、教育、住房、醫療、養老等社會問題，向轉移人口提供高品質、高質量的教育條件、發展條件以及社會條件，讓全體人民充分參與城市經濟發展，充分分享城市發展的成果，進而促使新型城市化目標的實現。

2.在突破要素流動障礙的基礎上實現關鍵領域制度創新。要素流動不僅是實現經濟活力發展、充分發展的重要條件，而且是社會公平與效率的重要展現。中國計劃經濟時期的城市化進程之所以緩慢甚至停滯不前，主要是因為農民因城鄉分割的二元體制的束縛，無法在城鄉之間實現自由流動，而城市人口的增加基本上全部源于其自然增長。改革開放之后，中國雖逐漸破除了阻礙農民城鄉之間自由、正常流動(農民進城就業)的所謂“顯性戶籍墻”，但限制農民工成為市民的所謂“隱性戶籍墻”及其相關的種種制度，依然根深蒂固的存在。當前，中國要素流動的障礙主要體現在區域之間和城鄉之間。故要突破這種流轉障礙應以推進區域一體化、城鄉一體化為突破口，實現基礎設施與公共服務的有效對接，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。從此意義上講，中國的戶籍制度改革不僅要在中小城市(鎮)層面方面有效展開和靈活推進，在戶籍政策上選擇“投資入戶”、“積分入戶”等多樣的戶籍政策，而且要重視外來人口最為集中的東部沿海地區城市，特別是大城市，有必要按照人口城鄉遷移的現實趨勢有重點的逐步取消大城市的移民限制和戶籍限制，把福利制度與戶籍身份相剝離，促進符合條件的農村轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。在土地制度方面，要著重培育公平、公正及公開的農村土地產權交易市場和次級市場，通過賦予農民交易使用權，完善農村的土地產權，激活農民土地資產，推進土地資產股權化、農民股東化、權益民主化，著重培育公正、公開及公平的農村土地產權流轉的有形市場，使土地可抵押或買賣，積極促進土地產權流轉，并建立嚴格的土地產權保障制度，有效維護城市化進程中失地農民的切身利益(李超等，2013)。

3.在加快基礎設施建設的基礎上優化城市空間體系。大力支持和不斷加快城市有形基礎設施、公共服務、無形服務網絡建設，逐步完善高速公路、高速鐵路、航道、運輸管道、電力輸送、網絡、排水管網體系及通訊干線所構成的區域性基礎設施網絡，縮短不同城市間的通勤距離，使城市群內部及各大城市群之間資源與信息流實現共建共享。從城市空間體系的構建來看，中國未來將形成由城市帶、城市群、巨型城市、超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮、居民點協調發展的空間格局。在一個比較合理的城市體系中，大城市的主要功能是發展現代服務業、戰略新興產業及高科技產業，尤其是知識密集程度較高的行業，而中小城市則承擔大城市衍生出的配套產業，如相關制造業，中小城市還具有連接大城市、城郊及農村的功能。所以，中小城鎮并不能完全脫離大城市的發展而發展，在居于核心地位的大城市不具備足夠的輻射力和擴散力之前，很難單純的憑借擴大中小城市的人口規模來帶動中小城市的發展。故未來一段時間，同城化、集群化、網絡化將是城市空間體系建設之重點，交通基礎設施建設在城市空間體系的重構中將會發揮巨大基礎作用和導向作用。尤其是，中國西部地區因交通不便、區位閉塞等成為其經濟快速發展和城市化加速推進的桎梏，故其必須把加快包括公路、鐵路、機場在內的基礎設施及其配套設施建設作為吸引區外和國外資金投資，進而快速推進城市化進程的首要任務。

4.在發展低碳技術的基礎上促進產業結構高級化。目前，中國產業結構正處在由粗放型制造向集約型制造、由制造業向服務業轉型的關鍵階段，產業結構高級化和產業結構合理化均是其城市化面臨的較為迫切的問題，兩者對中國的城市化的發展皆有正向推動作用，但產業結構高級化在對城市化所造成的影響方面，要大于產業結構合理化。為促進產業結構高級化，未來中國產業發展必須牢固樹立低碳文明、生態文明、綠色文明理念，提高清潔生產技術、能效的技術、節能減排技術、新能源的研發技術及碳中和技術，依靠低碳技術發展城市產業經濟、生態經濟、循環經濟、綠色經濟。當務之急，應根據各地城市化的客觀實際，通過重點低碳產業創新工程建設和創新載體及產業化平臺建設，不斷推動低碳產業低碳技術創新，形成較為完善的產業低碳技術自主創新體系，較為開放的創新合作網絡，較為完善的低碳產業自主創新投融資機制。另外，地方政府應根據自身實際情況盡快健全城市低碳發展的法律法規，加快建立城市資源節約體系，鼓勵節能環保的財稅體系，不斷完善城市低碳發展的標準體系、考核體系以及檢測體系，以實現城市經濟發展方式的低碳化、集約化以及綠色化。

5.在產業高級化發展的基礎上有效解決房地產“泡沫”問題。“泡沫”問題的存在不僅制約著房地產業的持續、穩定及健康發展，而且影響城市化發展的質量和層次。無論是中國產業結構的合理化發展，還是產業結構的高級化發展，都必須有效解決房地產發展中的“泡沫”問題。當務之急，中國應針對各自地區的實際情況，因地制宜的制定相應的區域房地產發展戰略，為防止房地產泡沫的產生，經濟發達的東部沿海地區不僅應對區域內房地產業的結構、規模及布局進行合理調整，而且應在發展先進制造業、開發高科技產業、挖掘現代服務業及優化戰略新興產業的基礎上，科學規劃與合理布局房地產業的發展，增加土地建設的容積率，提高土地集約使用效率，利用房地產業關聯性高、鏈條長的優勢培育新興的產業增長極，進而形成若干具有全球競爭優勢的區域產業簇群，促進產業質量型、經濟集約型及城市內涵型的發展。而對于經濟欠發達的中西部地區，房地產業發展相對落后，應以加快發展城市經濟、市場經濟及區域經濟為目前最為迫切的任務，在利用國家出臺的各項優惠政策的基礎上提高城市居民的收入水平和加強經濟適用房、廉租房的建設力度，進而擴大房地產市場化的有效需求和供給。值得注意的是:隨著東部沿海地區人口向周邊中小城市、城鎮甚至中西部地區緊鄰地區轉移與聚集以及新的多核心、多樣性、職能互補、產業相關性強的連片大城市、城市群帶的形成。東部沿海地區房地產業逐步從中心城市向附近的中西部地區城市群帶連片發展，此時迫切需要東部沿海地區與中西部地區和中部地區與西部地區加強政府監管與合作，深化在房地產業方面的交流與合作，規劃、協調房地產業的科學、合理發展，進而促進其區域城市化和本地城市化的發展。

(李摘自《經濟問題探索》2014年第6期《中國城市化的驅動力:基于空間滯后面板模型的分析》)