分類促進我國資源型城市可持續發展*

財政部財政科學研究所 韓鳳芹 萬壽瓊

一、資源型城市的界定和分類

資源型城市的分類很多，有根據資源的品種劃分，如礦產資源、水資源、森林資源等;也有根據資源開發所處的階段進行劃分的，不同的劃分，目的不同。應該說定性與定量相結合界定資源型城市更為準確更為科學。在此基礎上，我們提出了以下思路。

(一)關于資源型城市的界定標準。

當前理論界對資源型城市的界定方法存在一定的缺陷。這些方法把采掘業產值和從業人員的絕對值或相對值作為界定資源型城市的重要標準，當采掘業產值和從業人員達到一定的數值或比重，才能界定為資源型城市。這種界定方法的缺陷體現在以下幾個方面:

一是不能體現國家資源和能源戰略發展目標。簡單地以采掘業產值和從業人員達到一定的數值或比重作為衡量標準，則意味著所有資源型城市的資源必須達到一定的開采量。事實上，一些城市探明的資源儲量已經達到一定的比重，在國家資源和能源戰略中占據重要的地位，但是只是作為國家資源和能源的戰略儲備基地，并沒有進行大規模開采，因此采掘業產值及從業人員的數值和比重較低，這類城市也應視為資源型城市。還有一些城市，資源探明的儲量很高，但按照國家和地方政府的規劃目標，采取有節制的開采，采掘業產值和從業人員的數值及比重也較低，這類資源型城市也應該包含在資源型城市的范疇。

二是不利于資源型城市發展的差異化發展戰略的落實。如忽略資源的戰略儲備性功能，將戰略性資源型與一般資源同等對待，這樣的劃分結果，使得在制定資源型城市發展規劃目標和政策的時候，難以考慮對這些城市發展規劃目標和政策支持。此外，有些面臨資源枯竭的城市，由于資源開采已經達到末期，因此采掘業產值和從業人員比重也達不到資源型城市的界定標準，但它們的歷史遺留問題以及新產生的矛盾和問題，甚至更為嚴重。如果將這類資源枯竭城市排除在資源型城市之外，也不利于國家制定相關政策，促進這類資源型城市可持續發展。

總之，上述根據某一時點采掘業產值和從業人員的數值及比重作為資源型城市的界定標準，是一種靜態的、不完全的界定方式，具有一定的缺陷。正確的資源型城市界定方法，應該考慮國家資源和能源戰略發展目標以及分類制定支持資源型城市發展的政策，歷史地、動態地對資源型城市進行界定。根據這一原則，我們對上述資源型城市的界定標準進行修正，提出我們的界定標準:(1)戰略性資源或能源儲量占全國儲量的比重大于某一數值(如10%)。對于某一城市來說，如果戰略性資源或能源儲量在全國的資源或能源中占有較高的比重，則該城市的該資源或能源在全國居于重要的戰略地位，即便開采量沒有達到一定的數值和比重，也應該歸入資源型城市的范疇。具體的比重取值根據戰略性資源或能源重要程度來確定。這一標準，強調的是戰略性資源的戰略地位，需要根據國家戰略要求來確定儲備和開采計劃。(2)近十年內，礦業(采掘業)從業人員占本城市從業人員比例年均大于某一數值(如5%)。(3)近十年內，礦業(采掘業)產值占國內生產總產值的比重平均大于某一數值(如7%)。(4)近十年內，采掘業從業人員規模:縣級市平均超過某一數值(如1萬人)，地級市平均超過某一數值(如2萬人)。(5)近十年內，礦業(采掘業)產值規模:縣級市平均大于某一數值(l億元)，地級市平均大于某一數值(如2億元)。

我們之所以采用過去10年的歷史數據，一是說明資源的開采具有穩定性，而不是某一年的突擊開采;二是可以將一些即將枯竭的資源型城市包含進來，由于資源即將枯竭，在統計的當年從業人員或產值可能達不到某一標準，但統計過去10年平均數則能達到。上述條件(1)、(2)和(3)若能滿足其中之一，則該城市應劃入資源型城市范疇，可以把該類城市稱為資源型城市;另外，若同時滿足(4)、(5)者，也應劃入資源型城市范疇。

(二)關于資源型城市的分類。

從資源型城市的生命周期性出發，我們從分類制定政策的角度，運用綜合分類的方法對資源型城市進行分類。分類的標準包括以下幾個方面:(1)資源保障能力指標，用儲采比來衡量。(2)采掘業或資源相關產業規模變化指標，用采掘業或資源相關產業占GDP的比重變化情況來衡量。(3)內生動力指標，用就業水平變化情況和替代產業發展情況來衡量。

根據上述標準，我們將資源型城市分為以下三類，分別為:

第一類:初期資源型城市。這類城市的戰略性資源在全國占有較高比重，但儲采比較低，而且采掘業或資源相關產業占GDP的比重較低。根據資源發展規劃情況，初期資源型城市又分為兩類:一是戰略儲備期資源城市，即戰略性資源在全國占有較高比重，但按照資源規劃，暫時不予開采或者少量開采，采掘業或資源相關產業占GDP的比重較低的城市。二是成長型資源城市，即戰略性資源在全國占有較高比重，而且按照資源規劃，將來一段時期要大規模開采的資源型城市，增長型資源城市雖然儲采比較低，但采掘業或資源相關產業占GDP的比重穩步上升，而且就業水平穩步上升。

第二類:成熟型資源城市。這類城市的儲采比達到一定比重，但還沒有超過60%，采掘業或資源相關產業占GDP的比重保持基本穩定，就業水平也保持基本穩定。

第三類:枯竭型資源城市。這類城市的儲采比超過一定的比重(如60%)，采掘業或資源相關產業占GDP的比重開始下降。根據枯竭型資源城市轉型情況，又可以分為兩類:一是再生型資源城市，即儲采比超過一定的比重(如60%)，采掘業或資源相關產業占GDP的比重開始下降，但替代產業發展較快，就業水平保持基本穩定的資源型城市。二是衰退型資源城市，即儲采比超過一定比重(如60%)，采掘業或資源相關產業占GDP的比重開始下降，替代產業尚未得到良好發展，就業水平下降，失業率增加的資源型城市(見圖1)。

(三)資源型城市可持續發展的內涵。

資源型轉型和資源型城市可持續發展是經常提到的兩個概念，從資源型城市生命周期性看，這兩個概念既有聯系，也有區別。資源型城市的可持續發展注重產業、城市功能的可持續性，強調城市的發展在滿足本地當代人需求的同時，不能損害后代人的利益。也可以說，資源型城市轉型的目標是為了實現可持續發展。同時，“轉型”與“可持續發展”的路徑選擇上也有一定的區別。轉型發展走的是“先發展、后轉型(或后治理)”的模式，而資源型城市可持續發展堅持“邊發展，邊保護治理”，選擇的是可持續統籌推進的發展路徑。應該說，資源型城市轉型是客觀存在，但并不是必然。所有資源型城市，特別是處于興起期與繁榮期的城市，更需要提早謀劃，尋求城市的可持續發展之路。

圖1 資源型城市分類圖解

二、我國資源型城市發展中存在的突出問題

可持續發展是大勢所趨，工作機制和政策體系正在逐步建立和逐漸完善，但在實踐中，受政績考核等多種因素的影響，資源型城市的可持續發展仍存在一些阻礙因素，概括起來，一個共性問題仍然是可持續發展意識不強。

1.資源儲備意識不強，沒有規劃和形成戰略儲備型資源城市。資源本身的戰略地位決定了資源型城市可持續發展的必要性，而規劃和形成戰略儲備型資源城市，是保證一個國家經濟持續健康發展的根本。國際市場石油、鐵礦石、稀有金屬價格大起大落，“礦產資源戰略儲備”列入很多國家的前瞻性規劃中并正在付諸實施。礦產資源戰略儲備的目的在于保障國家安全(包括國防安全和經濟安全)及在國際上保持獨立自主地位，由國家實施對具有較強供應脆弱性的戰略礦產和急需礦產進行儲備。目前，美國、日本、法國等10個國家建立了較為完善的礦產品戰略儲備制度。而我國資源儲備意識還不強，沒有規劃和形成戰略儲備型資源城市。尤其是在促進地方短期經濟發展的短視效應下，全國各地出現了到處找礦、遍地開采的局面。值得一提的是，贛州作為我國重要的鎢、稀土主產地，集散地和加工基地，積極推進建立起鎢、稀土等礦產資源的儲備機制，這是一個開全國先河的積極嘗試，對于增強相關資源在世界的話語權以及實現我國資源發展戰略具有重要意義。

2.新興成長型資源城市缺乏有效規劃，城市發展具有盲目性，容易重蹈老資源型城市覆轍。新興的成長型資源城市大都缺乏有效規劃，或是因為受急功近利思想的主導，規劃執行不到位。不重視在資源開發過程中對生態環境的保護，很少關注建立長效的生態環境保護機制。實際上，新興的資源型城市完全有實力在資源開采過程中加強生態環境保護，或者建立長效的生態環境保護機制，但是，由于其資源開采尚處于發展初期，生態和環境保護問題顯得不是那么迫在眉睫，對生態環境問題尚無切膚之痛，因此對生態環境保護的重視問題不夠。

3.成熟型資源城市各種矛盾開始凸顯，轉型問題提上議事日程。有的成熟型資源城市在資源開發過程中未雨綢繆，憑借帶有戰略眼光的規劃以及相應的地理等方面的優勢，在進入資源開采鼎盛時期之前就考慮資源型城市的接續替代產業發展的培育，取得了一定的成效。但有的城市還延續過去的資源粗放開采和利用模式，很少考慮接續替代產業發展，或者由于各種條件所限，因此在接續替代產業發展方面收效甚微。接續替代產業發展比較好的成熟型資源城市，產業結構逐漸趨于合理;而接續替代產業發展比較差的成熟型資源城市，產業結構依然保持畸形單一。

4.枯竭型資源城市可持續發展面臨的困難重重，轉型發展任務重，且自我轉型能力弱。我國枯竭型資源城市社會經濟發展面臨較大的困難，特別是在轉型過程中已經顯現出失業問題突出、地方財政困難、產業結構不合理、環境破壞嚴重、公共服務體系運轉困難等多方面的問題，目前部分城市以及個別問題尚存在不斷強化的趨勢。這些特征在相關文獻中已經有大量的描述，在此不再贅述，但需要強調的是，枯竭型資源城市可持續發展面臨的困難大，轉型發展的任務非常繁重，但這些城市自我轉型的能力很弱，在沒有外力的幫助下很難實現自我轉型。

5.資源城市可持續發展缺乏分類引導政策。我國資源型城市數量眾多，資源品種分布廣泛，涉及礦產、石油、煤炭、森林等不同品種，而且各種資源也都有不同的產業周期之分，處于不同發展階段的資源型城市，其面臨的突出矛盾和問題不同，其政策需求也存在差別。但是，目前的政策更多地是針對資源枯竭或瀕臨枯竭的城市，對資源開發處于初期或成熟期的城市，缺乏政策指導，這不利于這些城市在未來發展中未雨綢繆，容易重蹈枯竭城市的覆轍。

從目前情況看，資源型城市可持續發展的長效機制在實施途徑、內容、措施等諸多方面存在很多問題。一是資源開發補償機制尚未有效建立。我國資源開發的歷史補償機制尚不完善，一些老的資源型城市為國家建設提供了大量的能源和資源，但當資源面臨枯竭，城市面臨衰退時，對這些城市的生態補償問題和人員方面的社會保障等方面的補償機制不夠完善，明顯表現為力度不夠，造成這些城市可持續發展仍面臨較大的壓力。另外，一些處于新興和鼎盛時期的資源型城市在資源開采過程中，沒有及時建立有效的未來補償機制，對資源開采在未來帶來的生態環境問題和社會保障問題的準備機制不足。二是產業可持續發展的準備機制不完善。一方面，對于資源枯竭型城市，尚未建立有效的接續替代產業援助機制，國家有關文件雖然原則性提出建立對資源枯竭城市的衰退產業援助機制，但并沒有提出有效的可操作的具體方案，由于資源枯竭型城市自我轉型能力普遍較弱，靠資源枯竭城市自身發展接續替代產業比較困難;另一方面，對于一些新興的和鼎盛時期的資源型城市，也沒有要求建立可持續發展的準備機制，為未來接續和替代產業發展提供準備金。三是資源價格形成機制不合理。在一些地方，資源開發權的獲取還不是完全通過市場化機制實現，特別是資源型城市的資源獲取，由于資源型城市面臨著經濟社會發展等一系列難題，國家或政府為了鼓勵與促進資源型城市轉型與發展，通常把資源的無償提供作為一種優惠政策;此外，資源的價格中包含的成本并不完全，只反映了開采成本，忽略了環境治理成本、安全生產成本等，或是這些成本沒有在價格中得到全部體現。此外，資源型企業轉產及安置成本也沒有反映在成本核算內。

三、資源型城市可持續發展的政策建議

資源型城市具有的生命周期屬性表明，不同類型的資源型城市，其可持續發展道路也不同，與此相適應，需要政府不同形式的干預，這些干預應與不同類型城市的特點相結合，簡言之，要分類指導。分類指導的原則是:依據不同階段的資源型城市面臨的經濟社會問題的嚴重程度及市場化發育程度，確定資源型城市差異化的發展戰略，政府應輔之以與此相匹配的有針對性的政策和制度設計，而不是只一味地提供財力支持。具體來說，主要包括:

1.科學規劃成長型城市，強調科學有序發展。我國未來經濟發展中，資源型城市處于基礎性、戰略性地位，隨著資源勘查水平的不斷提高，我國未來還會產生新的資源型城市和地區。對這些現在或將來處于資源開發初期的城市和地區，要實行規避轉型戰略。如資源開發前，要詳細論證資源型城市建設的可行性。如果可開采時間短或是客觀條件不具備，就不建;如果周邊有現成的城鎮作為依托，也最好不建。不可盲目地重建城市，避免日后重蹈資源枯竭的覆轍。

在成長型與成熟型資源型城市嘗試建立地方預算穩定基金。很多國家在資源型城市設立預算穩定基金，將“超額”收入(資源穩定增產期或者資源價格上升期形成的)以基金的形式存儲起來，以備資源枯竭或者資源產品市場價格下跌時支出。借鑒國外經驗，我國可以考慮在資源型城市設立預算穩定基金，或資源型城市可持續發展專項基金，主要用于本地區發展接續產業的補貼、人員培訓、環境治理、轉型地區和企業職工生活保障、必要的基礎設施建設等方面。資金可以來源于中央政府和地方政府財政收入、處于穩定增產期的資源型產業一定比例的利潤、礦山環保與土地復墾保證金收入等。

2.激勵機制與約束機制并舉，引導成熟型城市主動轉型，實現可持續發展。差異化發展戰略中，對資源開發處于成熟期的城市，應強調積極制定轉型發展戰略，在資源尚豐富時主動轉型，轉型成本相對較低。這與這類城市的發展特點相關。一是這類城市早期開發過程中產生的產業、環境以及社會等方面問題已直接制約了其未來可持續發展，可謂有切膚之痛。二是由于其資源仍較豐富，且目前的資源開發利用的市場環境與以往有較大的區別，如資源市場價格相對高、外部成本雖然沒有內部化，但是也通過征收一些補償基金的形式得以體現，相對資源枯竭型城市而言，這些城市的自身積累相對較高。三是處于成熟期的城市資源豐富，開采成本低，資源收益相對較高，相對于資源枯竭型城市來說，更容易發展精深開采和精深加工，接續替代產業的形成相對更為容易。

對于成長型、成熟型的資源型城市，主要應考慮建立可持續發展準備金制度，以滿足資源開采后期的生態環境修復和人員安置、完善城市基礎設施建設的需求。關于可持續發展準備金制度的建立，國務院38號文明確提出研究建立可持續發展準備金制度，并提出，可持續發展準備金提取后，由企業使用，政府監管。這種管理模式應適當調整。因為生態治理是一個綜合的系統工程，僅以企業為主體，很難取得應有的效果，一定程度上，由政府來整體規劃實施還是必要的。否則，會造成生態任務實現不到位，企業負擔加重的雙重不利局面。為此，我們建議，可持續發展準備金的提取按企業銷售收入的一定比例征收，作為專項基金納入征收所在地政府的國庫，由政府統籌使用，管理手段仍然是專款專用、專戶儲存。考慮到目前一些地方政府已經征收了“煤炭價格調節基金”、“可持續基金”或是“就地轉化基金”，為避免過分加重企業負擔，在可持續發展準備金制度正式建立后，取消地方的上述各種基金。建立資源型企業可持續發展準備金制度后，環境治理等可持續成本納入產品成本核算范圍，可以從一定程度上理順資源價格傳導機制，以更利于資源型城市可持續發展。

3.財力支持與制度建設相結合，促進資源枯竭城市側重轉型發展。對于資源已經處于枯竭的城市，其戰略選擇重點在于轉型發展，要充分利用剩余資源和共伴生資源，加快發展接替產業。由于資源枯竭型城市多年以來積累的矛盾和問題相對突出，其轉型發展問題已提升到了國家層面，而且取得了一些好的經驗和做法。如國務院確定了69個資源枯竭城市轉型試點地區。這些試點城市以轉型為主要任務，編制轉型規劃，培育接續替代產業，全面推進轉型工作，取得了一些進展。各資源枯竭試點城市結合自身實際，在探索轉型發展道路上探索了多種轉型模式，為其他地區提供了很好的示范。未來應繼續完善歷史補償機制，加大對資源枯竭型城市的支持力度。除繼續加大一般性轉移支付外，還應統籌中央各專項資金的管理，側重于對資源枯竭型城市的支持。

4.推動資源稅改革，為資源型城市可持續發展創造條件。擴大資源稅的征稅范圍，考慮將煤炭、森林資源納入資源稅的征稅對象。改革資源稅的稅率形式。目前資源稅所采用的是定額稅率，其缺點在于資源稅收入不能隨著資源產品價格和資源收益的變化而變化，稅負水平過低，難以反映資源的稀缺程度。建議加快資源稅從價計征的改革步伐，并抓緊將新疆、西部地區的試點經驗在全國范圍內推行。