完善我國預算管理制度的思路

王銀梅 張亞瓊

1.堅持權力制衡原則，合理配置預算權。目前預算權的合理配置是我國完善預算制度的重中之重。可以考慮按照權力制衡原則，設置權責明晰、相互制衡、相互合作的預算管理機構體制。可以說，權力和責任明晰了，權力配置合理了，預算管理制度的其他問題便可迎刃而解。

現代預算制度是在民主政治制度和市場經濟體制中孕育、產生和發展的，具有法治性、政治性、公共性和民主性等基本特征，這使得預算權的配置涉及立法、行政和司法各大機構。因此，應將預算權在立法、行政和司法部門之間進行合理配置。具體對我國而言，主要是將預算權在人大、政府及法院之間進行合理配置，在三者之間形成權力制衡之勢。其中，政府內部也應進行內部權力的合理配置，尤其應確立財政部門的核心機構地位。

2.回歸法理基礎，完善預算規制。現代預算制度形成的最顯著標志是由“人治”走向“法治”，因此，我國預算規制的構建應全面回歸到預算法的法理基礎上去，打開眼界、重新定位。王雍君(2013)將預算法的基本法理表述為三個相互關聯的核心概念(預算功能、預算規則和預算授權)建構的關鍵例題:(1)政府財政事務必須遵循各種規制，但在《憲法》或憲法性法律之外，沒有任何其他規制能夠被置于預算規制之上;(2)預算規制的目的是為了公共預算制度蘊含的基本功能;(3)在民主治理背景下，預算規制必須借助代議制下的預算授權機制操作。

據此法理基礎，可以確立完善我國預算規制的程序:第一，明確《憲法》中蘊含的預算授權框架;第二，按照具體化《憲法》預算授權框架的思路修訂現行《預算法》，并確立《預算法》“一法(《憲法》)之下，萬法之上”的法律地位;第三，取消或修改其他部門法律與《預算法》沖突的內容。

3.以徹底解決破窗效應問題的決心，建立健全問責機制。破窗效應是關于環境對人們心理造成暗示性或誘導性影響的一種認識。對于某種不良行為，如果沒有進行嚴肅處理，可能導致類似行為再次甚至多次重復發生。從我國每年審計報告所揭露的問題就可以看出，我國政府財政事務中存在嚴重的破窗效應問題，而且已成為一種沉疴痼疾，必須下定猛藥去疴的決心，以重典——完備的問責機制解決之。

問責機制的建設在預算管理中實際上也已經是老生常談的話題了，但是，現實情況卻令人不容樂觀，長此以往，將會更加造成積重難返的局面。要建立健全財政責任問責機制，必須堅持“用財政資金必問責”的理念，堅持權責一致、失責必究、究責必嚴的原則，以持之以恒、形成文化、定期更新的方式進行系統性建設。

4.以高素質高標準要求，建設預算管理隊伍。加強各預算權力機構自身能力建設，提高各自的執行力，確保能將權力和責任很好地落實到位，也是完善預算制度建設的重點內容，因為執行力文化是預算管理制度建設中最核心的精神理念。高素質、高標準就是追求很高的執行力。高素質要求預算管理隊伍具有豐富、扎實的專業知識，很強的工作能力和責任心，與時俱進的創新能力。高標準要求預算管理隊伍具有克己奉公、廉潔自律的思想品德，求真務實、深入實際、調查研究的精神以及優質完成任務的決心。

(李摘自《宏觀經濟研究》2014年第6期《完善預算管理制度優化我國財政支出結構》)