公眾應急能力建設現狀及改進途徑研究

許 贊

（南京航空航天大學機電學院，江蘇南京 210016）

0 引言

現代應急管理是指為了降低突發災難事件的危害，基于對造成突發事件的原因、突發事件和發展過程以及所產生的負面影響的科學分析，有效集成社會各方面的資源，運用現代技術手段和現在管理方法，對突發事件進行有效的監測應對、控制和處理。突發事件幾乎天天都在發生，造成了極大的人員傷亡［1］。

公眾應急能力是指社會公眾通過有意識的學習、參加各種培訓及參與政府組織的各種教育活動等方式，所具備的有效應對突發事件的能力。主要包括：備災意識、心理應急能力、自救互救能力、應急協作能力［1］。

1 公眾應急能力建設現狀

我國是世界上災害種類繁多的國家之一，每年都花費大量的人力、物理、財力來應對各種災害。很多災害是不可避免的，但是可以做好充分的事前準備，將這種有災害造成的損失降到最低。而了解國內外的應急能力建設現狀，是實現這一目標的前提條件之一。

1.1 國外現狀

美國政府在順利度過了“9.11”事件之后，提出通過科普手段，提高民眾的應急意識，作為提高公眾應急能力的第一步。通過對應急能力建設意義的研究，提出減少損失和傷亡的有效方法就是提高應急管理能力，并加強應急管理能力的評價。同時，研究發現應急管理能力的培養不是一個靜態過程，而是一個動態完善的過程，需要長時間的動態修正［2］。另外，美國疾病預防控制中心在教育公眾逃生自救方面也做了大量的工作，同時美國聯邦應急管理局和美國紅十字會還開展了“社區家庭應急準備項目”“社區災難教育項目”在全國方位內指導和教育公眾進行應急物資準備、制定家庭逃生計劃、準備家庭逃生包等；還制作了大量免費的宣傳資料，如音頻、視頻、海報、手冊等以供公眾取閱［1］。

日本處于板塊交界處，各種自然災害頻發。作為經濟、科技發展處在世界前列的發達國家，為了應對各種突發的公共事件，日本進行了長期的卓有成效的探索［3］。1959 年9 月，在名古屋及其附近發生了強烈的臺風襲擊，給日本政府和人民帶來的沉重的災難，全國上下開始制定應對突發公共事件的法律呼聲。自此，日本政府出臺了“防災憲法”，日后這一法律經過了多次修改，但是“依法防災、科學應急”的基本思想沒有改變［3］。

澳大利亞政府委員會抽調各地區的官員，代表州、聯邦、地區和政府，于2001 年6 月開始對國家自然災害的管理辦法進行審查，并對自然災害管理方式進行評價，并對有關的政策和災害風險進行評估。通過評價結果的分析，發現了現行管理辦法中的優勢和劣勢，并提出針對性的改進建議［2］。

1.2 國內現狀

我國臺灣消防安全中心基金會受“行政院災害防救委員會”的委托，進行了“災害防救工作績效評估”的研究，并于2003 年提交了研究報告。該研究報告汲取了美國、日本防救績效評估的運作經驗，對臺灣現行的災害防救工作考評方法，提出了相應的評估機制和標準。將災害防救工作分為4 個層級，其中“防災基本項目”這一層級包括減災、整備、災害緊急應變、災后復原重建4個項目。參考日本災害防救計劃，建立了績效考核框架［4］。

我國是世界上遭受自然災害最嚴重的國家之一，年均3 億多人次受災，經濟損失超過2000 億元。同時，經濟快速發展，粗放型的經濟增長方式，導致我國一些企業安全管理水平落后，非法開采、違規生產等現象普遍存在，各種事故頻繁發生。全球新發現的30 多種惡性傳染病，已有半數在中國發現，并且多種傳染病病菌目前仍然沒有得到有效遏制。國內暴力犯罪時有發生，由于社會發展結構性矛盾存在，而導致的群體事件也不斷出現［5］。

2003 年“非典”之前，我國應急管理工作是以部門為單位的單項行動，“9.11”事件之后，我國的應急管理體系開始更為系統的建設，開始了“一案三制”——應急預案、應急體制、應急機制和應急法制的建設。

2 我國公眾應急能力建設改進措施

我國目前處于突發事件的高發期，隨著突發事件的爆發，社會公眾積累了一定的突發事件處理經驗，但同時應急能力缺失也十分明顯，亟需改進。

2.1 加強應急意識培養

應急意識是應急管理的基礎，社會民眾的意識薄弱直接影響到應急管理的效果。應急意識是在個體努力的情況下，與他人協作，在突發事件爆發之前所進行的一系列針對危機事件的準備活動［1］。社會公眾的應急能力包括：備災意識、心里應急能力、自救互救能力、應急協作能力等［1］。很多民眾具備一定的應急知識，但是沒有形成一定的應急能力，主要原因是應急意識淡薄。民眾的危機意識不強，民眾的主動參與意識較低，習慣依賴與政府的救助模式，一旦發生災害，便處于被動救助的狀態。政府的救助存在一定的局限性和滯后性，當災害發生時不能迅速覆蓋，從而造成的不必要的損害。

因此，社會公眾作為危機預警的發出者［6］，需要積極地參與應急管理。充分組織社會力量參與應急管理活動，才能實現政府功能和社會功能的優勢互補和互動。通過適當的教育培訓措施，增強公眾危機情況下的自救互助能力。

2.2 建立暢通的信息傳遞機制

突發事件在給社會造成嚴重物質損失的同時，也對公眾造成了額極大的心理創傷。特定的環境下，導致個體信息辨別能力不強，聽信或傳播謠言的現象較為普遍，加劇了社會的不安定性。緩解緊急情況下的焦慮和不安情緒，需要通過信息的有效傳遞來實現。

有效的應急信息傳遞，是應急管理行動成功的關鍵。通過計算機聯網和明確的信息報告形成明確的信息資源共享機制。發揮媒體在應急管理中的預警、引導和監督作用，一方面遏制虛假恐慌信息的發布，另一方面保證應急信息的公開，需求信息的傳遞。建立不同信息系統間的有效網絡聯結，保證民間個體、網絡社區組織、政府專家等信息之間的有效傳遞和溝通，同時建立有效地線上和線下的有效溝通。

2.3 建設應急人才庫

將潛在的應急分析專家，納入應急人才庫的建設。充分認識和發揮專家作用，提高潛在應急管理人員的信息分析能力，避免應急信息的滯后發布。吸收專家對政府應急決策、預案制定、技術處置的參與，同時與國際社會相關專家建立相互溝通的協作機制。

針對性的對應急人才進行技術裝備、專業及心理培訓，不斷提高人才庫成員的處置和預防災害的能力。

［1］王興平.應急管理中社會公眾應急能力［J］.商業時代，2012（12）.

［2］楊鳳平.北京市應急管理能力評價指標體系研究［D］.北京：首都經濟貿易大學，2014.

［3］姚國章.日本突發公共事件應急管理體系解析［J］.電子政務，2007（7）.

［4］吳新燕，顧建華.國內外城市災害應急能力評價的研究進展［J］.自然災害學報，2007（6）.

［5］閃淳昌，黃敏.中國應急管理及運行模式［J］.北京航空航天大學學報：社會科學版，2010（2）.

［6］肖鵬軍.公共危機管理導論［M］.北京：中國人民大學出版社，2003.