耕地保護主體行為分析及補償激勵機制構建

毋曉蕾 梁流濤 陳常優

耕地是土地的精華，它具有生產功能、生態功能和社會保障功能。然而，現行的耕地保護制度的績效并不理想:一是地方政府作為中央政府耕地保護的代理，理應在耕地保護中發揮重要的作用，但在經濟利益的驅動下，地方政府往往具有較強的占用耕地的沖動，反而成為耕地過度非農化的主要推動力。二是在當前的制度環境下農戶不僅沒有耕地保護的內在動力，反而產生了耕地撂荒、消極耕作等行為。造成這兩方面的主要原因是在我國的耕地保護和利用中存在明顯的外部效應，因此，僅依靠現有約束性耕地保護政策還不夠，還需要建立相應的激勵性保護政策。

一、耕地保護主體行為目標分析。

1.中央政府和地方政府耕地保護行為目標。政府作為一個特殊的社會組織機構，其行為目標具有多元化的特征，主要包括三方面:一是政治目標;二是社會目標;三是經濟目標。中央政府和地方政府其行為過程是各個子目標的博弈，并且會根據各子目標的效用大小及重要程度有所取舍。對于中央政府來說，綜合多項子目標及其帶來的效用，最終博弈的結果是中央政府側重于社會目標，即保障國家糧食安全、生態安全和社會穩定。而地方政府則會在政治目標、經濟目標和社會目標等子目標之間進行權衡。一般來講，區域糧食安全目標對地方政府來說，可以通過開放的糧食市場輕而易舉地實現，因此，這個子目標就顯得微不足道。而政治目標的實現可以帶來更大的效用:一是能夠帶來更多收入;二是可以獲得權力、威望、聲譽等方面的效用。

2.農戶耕地保護行為目標。我國學者對農戶行為的認識傾向于農戶行為是理性的這一觀點。當然，農戶行為受外部經濟條件、制度環境、信息搜尋成本及主觀認知能力等因素的制約和影響，可能會產生一些表面看似不理性的行為，但事實上這正是在外部條件約束下的理性表現。隨著我國改革開放的不斷深入和市場化進程的加快，農戶行為也更加趨于自由和理性，也就是說農戶行為是追求最大效用的“經濟人”行為。

二、政府耕地保護行為分析。

中央政府和地方政府的耕地保護行為偏離分析。在中央政府選擇現有耕地保護制度供給不變的情況下，比較地方政府的兩種選擇的支付函數，當地方政府采取機會主義行為(低強度執行耕地保護政策)時，能夠帶來巨大的土地出讓金和經濟增長收益。這是地方政府行為追求的主要目標，同時經濟增長目標的實現，也能夠使地方領導實現晉升或連任等政治目標，有助于實現整體效用的最大化。另外，盡管地方政府采取機會主義行為也是要受到中央政府的懲罰，但地方政府受到懲罰的概率和力度都很小，這就在很大程度上降低了地方政府的違規成本。而當地方政府采取高強度執行耕地保護政策時，獲得的收益主要表現在兩方面:一是因高強度執行耕地保護政策受到中央政府的獎勵，但耕地保護指標在政績考核體系中所占的權重比較低。二是農業生產方面的收益，但由于工農業生產率差距較大，高強度保護耕地獲得的農業收益要明顯低于采取機會主義行為所獲得的非農產業收益。因此，在這種狀況下地方政府的最優選擇是:采取機會主義行為——低強度執行耕地保護政策。可見，在中央政府實行嚴格耕地保護政策的制度環境下，兩者的耕地保護行為會發生偏離(不一致)。

三、農戶耕地保護行為分析。

農戶是耕地的直接利用者，是耕地保護的重要主體，農戶生產目標函數行為包括兩種:一是積極的耕地保護行為;二是消極的耕地保護行為。前者主要是指耕地的合理利用行為;后者主要是指不合理的耕地利用行為，比如掠奪式耕地利用及耕地撂荒行為等。當前，我國農戶更加偏好于不合理的耕地保護行為，農戶在資源配置的過程中主要傾向于非農產業。一是在農業生產中盡可能少地占用自己所擁有的經濟資源，并盡可能多地使用不適合非農兼業的經濟資源，比如在農業活動中投入婦女和老人，減少長期性農業投入等。這會造成大量耕地不能得到充分合理的利用，是一種隱性的耕地損失。二是農戶為了彌補勞動力投入的不足，會增加農藥化肥等方面的短期投入，造成耕地質量下降，不利于耕地的可持續利用。

四、耕地保護補償機制的構建。

中央政府、地方政府和農戶三者在耕地保護行為方面并不一致，為提高地方政府和農戶的積極性，必須建立耕地保護補償激勵機制，對于過多承擔耕地保護任務、提供外部效應的耕地保護主體給予補償。

第一，要確定耕地保護補償的主體和受償主體，從區際補償和區內補償兩個層面進行考慮。耕地保護能夠保證國家糧食安全和社會穩定，中央政府是耕地保護外部性的直接受益者，應將中央政府作為重要耕地保護補償主體。另外，在一些經濟發達地區，僅僅依靠本地區存量耕地是無法養活本區域人口的，需要通過糧食市場來保證區域糧食安全，享受其他地區耕地保護的外部效應。因此，應將這些地區作為補償主體。糧食主產區地方政府在耕地保護中承擔了過多的耕地保護社會責任，并且沒有通過市場得到相應的補償，因此，耕地保護區際補償的受償主體應該是過多承擔耕地保護責任的糧食主產區的地方政府。在耕地保護區內補償方面，受償主體應是耕地的利用主體或經營主體，即在耕地保護中直接提供社會價值與生態價值等正外部效益的微觀主體。我國農村實行家庭承包責任制，耕地保護補償區內補償的主體主要是直接耕作的農戶。

第二，要合理確定補償標準。一是基于耕地資源綜合價值的核算方法;二是基于機會成本的核算方法。各地區可以根據本區域的情況把相關因素的賦值相加，這樣就可以得到該地區耕地保護補償標準的浮動幅度。

第三，建立多渠道的耕地保護補償資金籌集模式。對于耕地盈余地區，其耕地保護補償資金主要來源于三個方面:一是國家財政支付轉移，專門用于耕地盈余地區的耕地保護補償;二是從土地出讓金中按照一定的比例進行提取，專門用于一般耕地保護補償;三是享受耕地保護正外部性的城市居民通過繳納糧食消費稅的方式對提供正外部性耕地保護主體進行補償。對于耕地赤字地區，其耕地保護補償資金也主要包括三個方面:一是從地方政府財政預算資金中按照一定比例進行提取;二是從土地出讓金中按照一定的比例提取;三是享受正外部性的城市居民通過繳納糧食消費稅向提供正外部性的耕地保護主體提供的補償資金。

第四，建立多元化的補償方式。一是資金補償。對過多承擔耕地保護責任的地方政府和農民提供資金上的直接補償，可以通過中央政府財政轉移支付和地方政府之間財政橫向轉移的方式進行。二是物質補償與支持。對提供耕地保護正外部效益的主體提供物質上的支持，具體包括:向提供外部效益的地區提供援建項目和援助物資，向提供耕地保護外部效益的農民提供化肥、農藥等農業生產物質;完善和建設農業生產基礎設施。三是智力補償與支持。即向提供外部效益的地區提供先進的生產技術和管理經驗，進行人才交流與培訓，提供農業生產技術方面的指導和培訓。四是社會保障補償。對提供耕地保護外部效益的農民主體提供一定比例的社會保障資金，用于醫療保險、養老保險、最低生活保障和失業保險等方面，逐步完善農村社會保障體系。