化解產能過剩的財政政策建議

夏 力

化解產能過剩的財政政策建議

夏 力

1.采用市場化手段去產能，強化財政的激勵和保障職能。以往去產能政策難以發揮作用的根本原因在于政府干預過多，使用各種行政手段來清理過剩產能而沒有重視市場的作用。去產能應發揮市場配置資源的主導性作用，堅持企業在去產能中的主體地位，強化企業的責任意識。同時完善政府的宏觀調控職能，以“有形之手”糾正市場失靈。作為政府調控的重要手段，財政在去產能的過程中應該充分發揮其激勵和保障作用。一是通過財政補貼補償企業在淘汰落后產能方面的損失。通過財政補貼的方式完善落后產能企業的市場退出機制，并對擬轉產企業給予必要的財稅支持，對自愿淘汰企業出臺獎勵政策。二是制定支持地方企業跨地區兼并重組的財稅政策。企業兼并重組后，不搞統一納稅，仍維持原納稅渠道不變，增值稅和所得稅實行“統一計算、分級管理、就地預繳、集中結算”，并對整合重組的主導企業給予一定年限的所得稅減免優惠。三是制定支持企業向海外轉移過剩產能的財稅政策。鼓勵高附加值產品對外出口，鼓勵企業把落后產能向海外轉移。對向海外轉移過剩產能的企業，其出口設備及產品可按現行規定享受出口退稅政策。四是建立淘汰落后產能的財政保障機制。設立產業結構調整援助基金，用于此類產業中需要退出企業的職工的社會保障，補貼重點放在企業職工養老保險、醫療保險、失業保險的統籌接續以及職工再就業培訓、再就業補貼上。

2.改革現行財稅體制，抑制地方政府的投資沖動。當前財稅體制和官員晉升體制下，地方政府為了經濟發展、增加財政收入和解決居民就業而招商引資、鼓勵企業擴大產能和產量，造成了企業的過度進入、過度投資和過剩產能。要從根本上抑制地方政府的投資沖動，就必須改革當前的財政體制，明確中央與地方支出責任的邊界，同時激勵地方政府淘汰或整合一部分過剩產能。一是完善地方收入體系，減少地方過度投資的激勵。理順政府間的收入劃分，結合我國稅制改革，重新構建和完善中央稅和地方稅體系，引導地方政府建立規范化、法律化、合理化的稅收機制。降低增值稅等間接稅在地方收入中的比例，增加所得稅等直接稅收入的比例，擴圍消費稅并將原來在生產環節征收改為在消費環節征收。建立以消費稅、房地產稅為主體的地方收入體系，降低地方政府為擴大稅收而過度刺激投資的積極性。二是明確地方與中央的支出責任，改進現有的轉移支付方式。地方政府的事權劃分應與其財力相匹配，財力不足部分要通過轉移支付的方式來解決。應進一步歸并和簡化轉移支付體系，加快形成以一般轉移支付為主體、以專項轉移支付為輔助的政府間轉移支付結構，并大力推進省級以下的財政轉移支付建設，以彌補地方政府因去產能而減少的財政收入。三是要規范財稅優惠政策，促進優惠政策的透明化和法制化。清理名目繁多的區域性稅收優惠，建立以產業優惠為主、區域優惠為輔的稅收優惠體系，控制因地區間同質化競爭產生的過剩問題，并減少或取消原來給予高污染、高耗能、低產出行業的稅收優惠政策。凡涉及政府補貼、稅收優惠或返還、提供優惠貸款等的行為都應該公開、透明。

3.構建系統的資源財稅政策，引導企業投資方向。我國當前的資源價格并沒有真實反映資源的環境成本，致使企業無形中獲得了資源的低成本補貼，企業環保等社會成本未能完全內部化，因此必須深化資源要素市場機制的改革。其重點應推進資源類產品價格的改革，健全反映市場供求關系、資源稀缺程度的價格形成機制。特別是要調整和理順土地、重要礦產資源、水資源等稀缺資源的價格關系，使資源的真實成本真正計入企業的投資和經營成本中，從而引導各類投資者和企業節約使用稀缺資源。要繼續加快能源產品市場化的改革進程，根據市場供求關系減少對工業的能源價格補貼，加快推進資源稅、電力和天然氣價格改革進程。一是加快與資源相關的稅收改革步伐。將水、草原、森林等資源列入資源稅的征收范圍，提高不可再生資源稅稅額，拉大各檔稅額之間的差額，提高不可再生資源性生產企業的經營成本。對高污染行業按高稅率征收，達到限制其發展甚至停產的目的。二是加大對可再生資源在基礎研究階段和應用推廣階段的直接財政投入。完善國家財政對可再生資源行業的補貼政策，給予財政貼息或低息貸款，對于從事可再生資源行業的企業給予優惠的企業所得稅和增值稅稅率。通過引導和鼓勵社會各投資主體進入可再生資源行業，形成合理的資源性行業結構，轉移一部分資源型行業的過剩產能。

4.發揮財政政策的宏觀調控作用，促進經濟轉型。長期而言，去產能的關鍵還在于調整我國的經濟發展模式，促進經濟由投資驅動型向投資、消費雙輪驅動轉變，由粗放型、資源耗費型向集約型、創新驅動轉變。從需求方面來說，就是要增加居民收入，釋放城鄉居民的消費潛力；從供給方面來說，就是要鼓勵技術創新，促進企業轉型。從則政角度看：

一是制定增加居民收入、完善社會保障的財稅政策。要加大結構性減稅力度，減少中低收入者的個人所得稅稅負，增加居民可支配收入。還需加快改善我國的消費環境，加大社保、醫療、教育等民生領域的公共支出比例，消除人們消費的后顧之憂。通過這些舉措激活內需市場，化解一部分過剩產能。

二是制定促進企業轉型的財稅政策。要加大對產能過剩企業在綜合利用資源、節能減排、環境保護和技術改造等方面的財稅支持力度。要突出鼓勵技術開發和高新技術投資，推動企業研發費用稅前加計扣除等普惠政策的實行，實行以間接優惠為主的稅收優惠政策，充分調動企業從事研究開發的積極性。加快增值稅轉型，降低固定投資多、原材料耗用少的行業的實際稅負，形成企業應用高新技術的正向激勵。

(李摘自《中國財政》2014年第18期〈半月刊〉《化解我國產能過剩的財政政策思考》)