透明預算改革：預算結構與技術細節

何代欣

透明預算改革：預算結構與技術細節

何代欣

1.透明預算是權力運行機制的公開規范。預算制定、執行和監督都是權力運行的體現。“2014預算法修正案”重申了一級政府一級預算的基本要求，并將上一級政府預算與下級政府預算之間的匯總關系相銜接。與以往不同，無論是本級人大批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，除有保密要求部分之外，都被要求于20日內向社會公開。各級部門預算、決算的公開時間及項目，也參照此標準。這仍然不夠，基于對不同層級間的預算各有側重的理解，本次修法對不同層級政府獲取哪些收入、如何獲取收入、執行哪些方面支出、如何執行支出都有原則性的安排。這都是可喜進展。進一步，透明預算之后是預算監督。這里面包含了內部監督與外部監督。上下級政府間的預算、決算關系，不僅有流程上的約束，還有期限及外部監督。

2.透明預算是政府間條塊關系的清晰合理。透明預算對政府間條塊關系有更高的要求。現實中，政府間條塊關系又是一個動態和模糊的概念。不同地區，即使是同一級別部門，其政府間條塊關系都不完全一致。分類看，這些關系包含有事權下達過程中的垂直關系；如農林水利事業管理；有行政權管轄部門的隸屬關系，如省市縣鄉的科層制管理；還有相關部門之間的橫向關系，比如水資源保護中環保、水利、農業與工業等部門的協同。這意味，透明預算可以執行到各層級政府、也可以落實到各個部門，但仍只是在形式上回答了錢給了誰，什么地方花了錢。而根本上，那些牽涉到上下級垂直關系、管轄隸屬關系和橫向協同關系的具體事務，有沒有做好，老百姓滿意不滿意，是誰的功勞、又是誰的過錯，都比較難反映。這些方面往往是財政資金運行績效高低的核心證據。如果說，過去我們花了10年時間，將部門預算逐步確立起來，并預期可以很快推行到省級甚至以下，那么，政府間橫向與縱向關系的清晰合理，才可能真正實現透明預算下政府效率提升。

3.透明預算是權責發生制政府綜合財務信息體系作用的充分發揮。政府財務制度改革是預算改革的重要組成部分。不同的核算制度會為預算編制提供完全不一樣的參考。歷史上，中國政府財務制度改革的主要內容是政府會計制度改革。隨著經濟社會發展，特別是國家財力和社會財富增加，政府財務管理制度有必要向權責發生制政府綜合財務信息體系過渡。這一變化將有助于明確財政收支進度如何計量、哪些資產和資源可以納入國家財產、公共設施怎樣定價與折扣、養老醫療是否存在缺口等以往難以處置，而又十分重要的問題。歸納起來，這都是各方面審視財政運行可持續性的主要內容。一個現代國家治理結構下的現代財政制度，應該是可以及時自己報告國家財務運行狀態的科學體系。正是目前還做不到這一點，才會讓審計部門近兩年三次摸底地方債。不可否認，權責發生制政府綜合財務信息體系才是解決問題的鑰匙。要拿到這把鑰匙，表面上要求各方面數據整合到財政上，核心則是治理理念的轉變與治理技術的更新。

4.透明預算是政府微觀治理結構的建構完善。各國透明預算的進程說明，一蹴而就的轉變不如循序漸進的調整。一方面，公眾對預算的理解與認知，需要過程；另一方面，透明預算發揮監督與約束作用，也需要周期。當中國透明預算改革的前行，繞不開公眾對其居住地公共產品關注的時候，現行財政聯邦制預算透明規則，便成為可供參考的經驗。財政聯邦主義下摸索出來的微觀治理技術，對回應公眾需要和質疑，確有其特殊的優勢。比如，預算公開時間、討論方式、決策模式和監督檢查過程等具體環節，不僅是一句本級地方人大的“工作”可以概括，完全可以嘗試把信息化手段、財政收支預測技術與公共產品品質評價方法引入其中。唯有如此，透明預算才可能做實，而真正意義的透明預算才可能從紙面走向現實。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第11期《透明預算改革：制度脈絡與治理特征》)