構建事業單位財政保障機制的對策

劉尚希

財政與稅收

構建事業單位財政保障機制的對策

劉尚希

一、在政事分開、管辦分開的取向下，對事業單位實施不同的管理方式。

1.對行政執法類事業單位實行嚴格的收支徹底脫鉤。新的事業單位《財務規則》、《會計準則》已頒布實施，但仍有必要從制度上加強規范和管理，從真正意義上實施行政執法類事業單位“收支兩條線”管理。具體措施包括：一是強化資金監管，確保政府非稅收入及時、足額入庫。二是強化對事業單位各類國有資產的管理。三是不斷推進國庫集中支付和公務卡支付制度改革，逐步推行陽光財政。四是進一步督促各單位各部門強化內部管理，建立健全資產管理制度、財務核算制度、財產清查盤點制度；執法監督部門形成監督合力，嚴格責任追究，將部門、單位執行收費政策和“收支兩條線”管理規定情況納入對單位及其主要負責人的廉政建設考核范圍。

2.對公益服務類事業單位以多種形式實現管辦分開。根據近年的探索，管辦分開有多種具體實現形式。以公立醫院管理體制改革為例，主要有在衛生部門內或外設立專門監管公立醫院的機構；也有“社會辦醫、政府管醫”、企業化管理等多種形式。各地可從地方實際出發，積極探索政事分開、管辦分開的有效實現形式。為避免挫傷職工的工作積極性，對公益服務類事業單位不宜采取完全的收支兩條線管理。以基層醫療衛生服務財政經費補助為例，目前各省采取的主要有政府全額補償、多渠道多頭補償、“收支兩條線”管理、以獎代補等模式。中央財政要按照“注重實效、鼓勵先進”的原則優化以獎代補模式。地方財政要按照“透明監管、及時補償”的原則發揮其在基本公共服務提供中的關鍵作用，如落實對部分落后地區的政府全額補貼。具體模式的選擇應由各地結合經濟條件、人口基數、財政狀況等因素綜合考慮，目的是實現公益服務資源的合理利用。

3.對生產經營類事業單位實施過渡期財政支持辦法。為支持生產經營類事業單位轉企改制，在過渡期內將對這類單位保留一定的正常事業費。要充分考慮各地、各部門的特點，做到成熟一家改制一家，在經濟補償金標準等方面積極支持和鼓勵各地研究制定符合當地實際的政策，使事業單位轉企改制工作積極、平穩、有序推進。

二、制定動態的經費保障管理辦法和科學的預算管理模式。

1.制定動態的經費保障管理辦法。公益服務類事業單位的經費保障主要包括人員經費、公用經費和專項經費三類。要在準確掌握各類單位的機構、編制、人員、受益人數、設備、房產等情況的同時，做到及時更新、動態管理，建立動態的經費保障管理辦法。人員經費預算要按照財政部門測算確定的人均定額，建立機構、人員信息庫。公用經費標準可根據單位的工作性質、以前的支出水平、收入情況以及財力的需要與可能等，將各單位的公用經費規范統一定檔，確定公用經費標準定額。在基本保證單位既得利益的前提下，對同一類中經費供給水平相差較大的單位，進行適當分檔設置，再逐步予以歸并。對專項支出項目采取備選預算管理辦法，由各部門控制總量。

2.實行綜合預算、總額撥款。綜合財政預算收入包括財政預算內收入、應上繳財政專戶管理的預算外資金收入和其他收入；綜合財政預算支出由財政部門按部門資金需求及財力情況，依照個人部分、公用部分、事業發展的順序核定標準。總額撥款主要體現為：各部門內部人員經費、公用經費和專項經費的使用比例、部門及下屬單位之間的資金配置等一系列部門內部管理問題，交由部門自身決定。

3.改革政府預算收支分類制度。第一，調整“經濟分類法”中的某些項目，實行“新經濟分類”。具體可將“商品與服務類”支出調整為兩個平行支出大類，即“商品類”支出與“服務類”支出，以利于編制政府購買服務的專門預算。第二，落實“以事定費”，實行以項目為中心的預算編制和管理制度。

三、制定獎懲結合的經費補助管理辦法和分行業的預算管理模式。

1.制定獎懲結合的經費補助管理辦法。對公益Ⅱ類事業單位，須以績效為導向，按提供公共服務的事項，量化其公共服務的數量和質量，實行績效掛鉤、獎懲結合的經費補助管理辦法，并賦予各部門較多的預算資金配置權能。如按單位運行績效和財政補助系數掛鉤計算，低于定額的按定額補助，高于定額的超額部分作為當年的績效獎勵。在約束方面，如連續兩年未完成基本績效指標，扣減一個級次的補助額；發現違規違紀或廉政方面的重大問題，視情節輕重扣減一定級次的補助額等。

2.加強部門成本核算，動態調整補助系數。對同一大類不同級別的事業單位，分級測算、確定補助水平。補助系數測算是在基數的基礎上與各項財務指標和業務指標相掛鉤。以醫院為例，可考慮按不同類別醫院的收入水平與單位工作量平均社會成本的差額，計算財政補助數額。在條件成熟后，按單病種、服務項目的標準成本差額，計算補助數額。

3.完善分行業的事業單位財務制度。2012年年底，財政部先后發布高等學校、科研事業單位、文化事業單位等分行業財務制度。在這些行業中，醫院和高校是重頭戲，醫院要更加強調成本費用核算，高校要更加強調資產、負債核算及績效評估。要盡快完善與其相關的稅收優惠政策，梳理、規范財務工作流程，按照各項法律法規及財政部門的要求，建立健全各種財務與會計管理制度，切實加強事業單位財政資金的管理。

四、完善政府購買服務制度體系。

1.制定《政府購買公共服務條例》。《政府購買公共服務條例》是指導政府購買公共服務業務的活動指南，需對政府購買公共服務的有關宏觀問題提出指導性意見。一要編制并發布《政府購買公共服務項目目錄》。二要對政府購買服務項目實施“政府采購、合同管理、審計評估、信息公開”的管理要求。三要制定公共服務項目的績效管理要求，以及政府購買公共服務過程中的相關質疑與投訴、監督與檢查等責任的規范性規則。

2.扶持社會組織的發展，建立公共服務承接主體的充分競爭機制。應把政府購買服務工作和扶持社會組織發展緊密結合，將提升社會組織公共服務能力作為開展購買服務的基礎性工作。鼓勵各地建立社會組織發展專項基金，綜合運用項目資助、以獎代補、稅收優惠、市場定價等多種政策工具推動社會組織參與提供公共服務，為社會組織承接公共服務創造良好的平臺和保障充分競爭的機制。

3.建立社會效益導向型的績效評估制度。政府購買服務及效果的績效考評需要通過一套具體衡量指標體系予以實施，包括公共服務覆蓋面、公共服務效率、公共服務滿意度、公共服務透明度等。可采用如下操作步驟：首先，建立體現事業單位部門戰略規劃的周期滾動預算，增強預算的前瞻性和連續性。其次，提出明確的績效目標，并將事業單位年度預算置于滾動預算的約束之下。最后，運用績效指標對年度預算進行績效評價，強化績效評價結果與績效報告制度對預算管理的約束與激勵功能。

4.建立多元化的監督約束機制。一要重視外部監督，發揮相關社會組織、社會公眾、媒體等的監督作用。二要推行公共服務承諾制度。政府及公益性事業單位在與服務對象溝通協商基礎上，公開服務內容、方式、時限、成本、救濟渠道與問責機制等，及時、公開接受群眾和社會各界的監督。三要建立“第三方監督”機制。培育社會中介組織，通過社會與政府對其“雙向賦權”，從而成為公信度高、作用重要的社會監督組織，通過同業自律、專業評估、社會審計等方式對事業單位乃至政府的各類公益事業活動實施監督。

五、健全事業單位財政保障機制改革的配套措施。

1.建立編制管理和預算管理相協調的事業發展機制。事業單位分類改革后，編制部門與財政部門要密切配合，加強溝通與協調，建立編制管理與預算管理協調機制，聯合進行清理整頓，大力壓縮政府直接辦事業的規模、人員和經費。通過人事編制部門與財政部門通力合作，保持步調一致、雙管齊下的管控模式，實現控制機構編制和財政經費增長的目的。

2.健全事業單位內部分配政策體系。一是按照“分類指導、分步實施、因地制宜、穩慎推進”原則，有序推進績效工資制度的實施。二是完善高層次人才和領導干部分配激勵機制。在完善考核制度基礎上，依據崗位職責、工作業績和貢獻及風險等因素，確定事業單位主要領導分配辦法和收入水平，逐步建立事業單位主要領導激勵約束機制；強化工資分配調控與管理機制，完善資金管理政策，制定兼職兼薪管理辦法，加強工資政策執行情況的監督檢查與違反政策行為的查處等。

3.健全事業單位國有資產監督管理體制。當前迫切需要建立的制度有：一是事業單位國有資產監管本身的產權界定、產權登記、資產評估監管、清產核資、資產統計、綜合評價、境外資產管理等基礎管理制度。二是事業單位的信息公開制度，如業務執行和資金使用信息、影響事業單位國有資產的重大事件等必須向社會公開。三是財務預算、審計評估和報告制度。四是事業單位職工參與管理事業單位國有資產制度，如規定在事業單位資產使用、處置等重大決策中員工應有的權利。五是事業單位國有資產監管制度改革需要配合事業單位去行政化，強化內部治理并建立獨立法人制度。

4.健全事業單位社會保險政策。應著力理順事業單位保障水平與企業同類人員的平衡關系，適時出臺公務員養老保險制度改革政策，在全社會形成基礎制度統一、公平的取向，給各類群體積極正確的預期。按照“基本養老保險加職業年金”方式完善現行試點的事業單位養老保險制度。公益服務類事業單位基本養老保險基金中的社會統籌部分、職業年金中單位繳費部分、老職工的退休金應主要由政府財政保障，“中人”養老金隱性債務需部分由財政預算安排。

(李摘自《經濟縱橫》2014年第9期《完善事業單位財政保障機制問題研究》)