當前中國公共治理實踐中的有效參與分析

清華大學公共管理學院、中國農村研究院 劉紅巖

改革開放以來，隨著我國經濟社會的迅速發展，社會多元利益結構凸顯，多元社會利益主體參與公共事務治理的社會需求不斷增強，我國公共治理中的社會參與呈爆炸式發展態勢。在各種因素的綜合作用下，當前我國公共治理中的社會參與實踐表現出了良好發展趨勢，社會參與主體不斷擴展，社會公眾參與能力不斷增強，社會參與領域日益廣泛，社會參與模式和參與形式不斷推陳創新且多樣化發展，社會參與制度和參與機制日益完善，社會參與影響國家治理的積極效果日益顯現，開放式決策、參與式治理已經成為我國公共治理的一個基本特色。然而，進行得如火如荼的社會參與是否是有效參與，還有待于進一步的考證。

一、公共治理實踐中的有效參與:實現條件與問題觀察

社會參與的首要目標是實現有效參與，進而提升公共治理效能。所謂有效參與，是指社會參與所發揮作用的程度以及所產生的效果，即指參與代表在公共治理過程中完整表達意見，并被相關部門所采納，或者至少被告知意見沒有被采納的原因。那么，如何實現有效參與?

(一)公共治理實踐中有效參與的實現條件。

筆者認為，要實現有效參與，至少要具備五個條件。

一是社會參與主體方面。有效參與的實現有賴于參與主體具備相應的參與積極性和參與素質，且參與主體的參與具有代表性和均衡性。只有這樣，才能準確地表達公眾的真實意見，提高公眾代表意見的科學性和建設性，以便意見更容易被采納。

二是社會參與形式方面。參與途徑具有可選擇性、可達性和暢通性，是參與活動順利進行和參與發揮實質作用的關鍵條件。同時，參與形式的選擇要注重各參與主體之間的角色平衡，去形式參與之華，重實質參與之本。

三是社會參與保障方面。參與保障是社會參與的外在環境，是社會參與順利進行的前提。社會參與的順利進行和有效實現，有賴于制度、程序、組織、資金、人才和技術的保障。它們共同構成了社會參與的保障體系，將社會參與所依賴的各項資源要素結合起來，從而促進社會參與的有效性。

四是社會參與互動。不僅社會群體要參與，政府部門同樣要有回應。良好的回應機制是社會有效參與的重要步驟。及時地對參與代表的意見進行反饋，有助于參與代表及時了解參與結果以及意見不被采納的原因，提高參與的規范性，并提高政府公信力。

五是社會參與效果評估。參與效果評估是參與計劃執行的內部行為，它將檢驗參與有效性的實現程度。根據評估結果進行糾偏，有助于公共管理者思考如何逐步優化參與行為和參與過程，并將有效的管理路徑和工具變成一套正式的行為規范。

(二)公共治理實踐中社會參與有效性不足的問題。

雖然近年來我國公共治理實踐中的社會參與呈蓬勃發展趨勢，然而社會參與卻普遍存在著有效性欠缺的問題。概括起來說，社會參與有效性不足的問題主要體現在兩個方面。

一是參與代表性不足。參與代表性不足是制約有效參與實現的關鍵原因，也是我國公共治理參與實踐中的重要特點和弱點。例如，在2010年青島市嶗山風景區門票價格調整聽證會中，共30名聽證代表:消費者12名，經營者2名，人大代表1名，政協委員1名，民主黨派1名，政府部門代表5名，工商聯1名，與定價聽證項目有關的其他利益相關方3名，專家、學者4名。旁聽人員10名，并設置記者席位10個。其中，12名消費者代表都是青島本地人，表明“利益相關者”代表的選擇存在偏差，代表性不足。嶗山是青島旅游業的一個重要項目，能夠促進青島經濟的發展，加之對本地人的優惠政策，大多本地人不會反對其漲價。而對于與之相關利益最為密切的旅游行業來說，票價上升會加大旅游成本，旅行社及游客到底能承受多大的漲價幅度問題，在聽證會代表中并沒有體現出來。①常琨:《公共政策制定中公民參與機制運行的現狀分析》，青島大學論文，2012年。此外，網絡參與也存在機會不均衡和代表性不足的狀況:不會操作計算機和沒有電腦購買力的公眾不能公平地參加社會治理，而目前這部分人占據中國人口的絕大多數，網絡參與的代表性大打折扣。②汪玉:《網絡社會與公民參與》，載于《學習時報》，2012年4月2日，第4版。

二是參與實質影響性低。就參與結果看，我國公共治理中的社會參與更大程度上是一種形式參與，參與的實質影響性較低，這是參與實踐中存在的根本問題。2009年4月30日，北京天則經濟研究所公布了一份名為《公共治理指數項目報告》的研究結果。該研究報告顯示，“上網討論公共事務”積極參與的不到11%，74%的人“根本不參加”或“根本不積極參加”。對政府的意見，53.5%的被調查者選擇了私下討論或不提出的方式;對一般性的社會公共問題，只有19%的被調查者表示，曾通過一定的方式表達自己的利益訴求。數據說明，大部分的網民在公共參與活動中只是一個“沉睡的”參與者，其參與更大程度上只是充當信息傳遞的工具，是一種形式參與。①楊敏:《“被”時代的公眾參與》，載于《決策》，2010年第1期，第16～18頁。無獨有偶，2010年中國青年報的一份調查印證了上述判斷。中國青年報社調查中心對1655人進行的一項調查顯示:84.5%的人首選“存在走過場現象”，其次是“有的征集缺乏對公眾的及時反饋”(70.3%)，“民意征集與政策制定脫節”排在第三位(69.8%)。②鄧海建:《既然是民調就別玩“假唱”》，載于《法制日報》，2010年12月30日，第3版。

不只是調查數據，參與實例同樣支持了上述判斷。在2010年青島市嶗山風景區門票價格調整聽證會中，聽證會前的擬調價方案與最終決策一致，引起了不少市民的質疑。聽證會中，代表們支持的是小幅度漲價，漲價幅度約在10% ～15%之間，那么最后決策所定的30%左右的幅度是如何決定的，市物價局并沒有給出合理的解釋。③常琨:《公共政策制定中公民參與機制運行的現狀分析》，青島大學論文，2012年。這也是我國多數公共治理中公眾能達到的參與程度。

二、公共治理實踐中的有效參與:問題成因剖析

我國公共治理社會參與實踐中所出現的參與有效性不足問題，是在一系列因素的綜合作用下發生發展著的。根據實現有效參與的條件，以下主要從參與主體、參與形式、參與程序和參與環境四個層面對其成因進行剖析。

(一)社會參與主體參與積極性受挫。

一是政府回應機制缺失，對參與過程和參與結果持消極態度，挫傷了公眾參與積極性。由于受傳統官僚思想及科層制組織結構的影響，行政主體習慣于主宰治理過程，發號施令。對于社會參與結果，有時公共管理部門只會采納那些與自己觀點一致的建議，拒絕接受公眾意見，甚至不給出任何理由。如果人們的觀點被長期地并且粗暴地置之不理，他們便不會再愿意參與當地事務。④維斯·辛特馬、卡斯滕·赫茨貝格、安佳·若克:《歐洲的參與預算制:對中國的啟示》，載于［德］魯道夫·特勞普－梅茨主編:《地方決策中的公眾參與:中國和德國》，上海社會科學院出版社2009年版，第79～105頁。南京“綠萍”之所以遇冷，其原因之一便是公眾根據以往的參與經驗判斷其參與結果具有不確定性和不可預知性，其意見極有可能不被采納。對此，他們自然會做出一種消極的選擇，即以不作為來回應這一不確定性風險。

二是傳統政治文化與參與成本的存在導致了公眾的政治冷漠。公眾選擇是否參與，是積極參與還是消極參與，會將參與成本和參與收益進行比較分析，從而所出理性決策。只有參與的收益超過其所支付的成本，或者免于懲罰，公眾才有可能付諸行動。當公共治理事項關涉到的是共同利益時，公眾更愿意充當“搭便車者”，對社會參與表現出消極的政治冷漠。⑤羅重普:《公民參與困境與化解策略》，載于《中共杭州市委黨校學報》，2008年第2期，第59～63頁。此外，委托—代理難題強化了參與者的角色沖突，強化了參與的非代表性。在參與實踐中，參與者既是公共利益代表者，也是自我利益的代言人。當自我利益與公共利益取向二者背離時，理性的經濟人會把自我利益列入優先序列，置公共利益于不顧。西方社會參與的實踐也表明，“參與者經常代表的是現存組織群體的需要，表達著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益。”①［美］約翰·克萊頓·托馬斯著、孫柏瑛等譯:《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》，中國人民大學出版社2004年版，第23頁。

(二)參與管道不暢致使參與效力微弱。

社會參與管道不暢，削弱了參與主體的參與代表性和實質影響力。當前我國公眾參與公共治理的途徑相對較少，且多流于形式。我國公眾參與公共治理的正式渠道主要有兩個:通過人民代表和政協委員間接地參與政府決策;政府通過專設領導接待日、處理公民信件、接聽公民電話、舉辦聽證會，以及各種座談會等，來引導公眾參與公共治理。前者，人民代表和政協委員參與公共治理的事務并不多，而且就算參與治理，由于其與選民之間缺乏有效的責任機制，也不能說其代表的就是大多數選民的意見。后者，它在形式上可以滿足公眾參與治理的意愿，但實質上，其意見與建議一般也就只能反映到主管信訪工作的行政人員為止，大多數還是不能進入到有決策權的政府主要領導的視野。例如，參加聽證會的代表們大多也都是由政府選定的，并未經過公眾遴選程序。雖然近年來網絡參與形式日益興盛并在治理中發揮了重要作用，但由于這種參與需要依托網絡，而網絡和現代技術對于很多中國人來說，仍是不可企及的新型資源。同時，我國政府實踐中常用的政府權力咨詢、媒體網絡參與以及公眾調查等方式的信息傳遞及時性相對較弱，不利于社會參與作用的發揮。

(三)參與程序不規范導致參與效力有限。

與參與形式一樣，參與程序設置的不當或缺乏不僅會導致參與行為失范，還會降低參與效力。我國雖有社會參與相關法律法規的規定，但“目前這些法律性文件中僅僅停留在原則性概念階段，缺乏可供操作的程序性規范。”②關玲永:《我國城市治理中公民參與研究》，吉林大學出版社2009年，第110頁。當前我國公共治理實踐中的以下不當參與程序帶來了參與無效或效力有限的結果。

一是參與階段靠后，參與內容基本屬于非關鍵內容，這是導致參與實際影響力差的重要原因之一。在2007年廣州中山大道 BRT試驗線工程項目中，公眾的意見或建議并沒在項目草案階段進入項目決策參考因素中，參與階段嚴重滯后。且政府只是在環境影響評價階段對公眾意見的采納情況進行了簡要的回復。圓明園防滲漏工程的聽證會雖然對圓明園的定位、功能等做了辯論，但它實質上是通過聽證會告知公眾圓明園實際的做法，并不是在項目開始實施之前就圓明園定位、功能展開公開討論、公開征求意見。

二是參與過程缺乏監督機制和懲罰機制，致使參與缺乏實質影響性。由于法律法規沒有硬性規定要如何詳盡地采納與反饋參與意見，致使我國的社會參與多是政府部門向公眾征求意見的單向行為，而政府對公眾評論和意見的回應卻相對缺乏。對于應該依法實施公眾參與的項目，如果沒有實施公眾參與或者參與不符合法律程序，法律規定中也沒有對其實施制裁措施的規定。不僅如此，公眾輿論和新聞媒體的監督作用也沒有發揮出來。

三是缺乏對參與原則、范圍、形式、效果評估等參與方法與技術方面的程序性規定。特別是，目前參與效果評估程序在我國基本是一個空白。對于一項參與活動，知曉其參與結果、評價結果，不僅是了解此次參與行動成敗的關鍵，也是進一步改善相關參與安排與參與行為，并進行累積、形成制度規范的關鍵。

(四)參與環境不良致使參與的整體水平不高。

良好的參與環境是參與活動順利進行的前提。法律法規等相關參與制度不健全、參與組織保障缺失，是導致參與組織化和規范化程度不高，進而參與缺乏實質影響性的重要外因。對于社會參與，我國的憲法和法律中雖有一些相關規定，但保障社會參與權利和規范參與行為等方面的法律、法規卻很不健全、不細致，社會參與公共治理缺乏必要的制度保障。例如，聽證會本質上是一種作為正當程序意義上的意見表達，或者說是一種以司法化程序為特征、以調查事實問題為目的的正式聽證，它不是論證會。而我國價格聽證的制度依據《價格法》和《價格決策聽證暫行辦法》都將聽證制度定位為征求意見和論證其可行性、必要性，并沒有任何法律法規規定聽證結果須為項目決策的依據和結果。這與聽證會的本質相違背。再如，我國2006年2月實施的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第二條規定，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目需采取公眾參與。2008年10月實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》第26條規定，城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。從上述法律條文中我們可以看出，我國目前對公眾參與的約定還處于原則上的約定，這就給相關決策部門是否組織公眾參與以及采取何種公眾參與方式有了很大的自由裁量權。

同時，組織和管理社會參與的專門部門的缺失，致使參與組織者缺乏獨立性和公平性。國外設置有專門的公眾參與委員會、獨立的非政府組織、普通公眾、社區委員會等對于社會參與進行組織和管理，這些組織者很大程度上與公共管理者之間沒有直接的隸屬關系，這就使得組織者有較強的獨立性，能在一定程度上避免公眾參與被“遙控”。在我國，公眾參與的組織者通常為政府決策部門或政府職能部門，如環保局、規劃局、建設單位或環評單位等。他們都屬于公眾參與中的一個利益集團，很難保證參與的公平性。“由于缺少公開的、專門的、獨立的接待公眾參與的機構，公眾往往不知如何參與，不知向誰反映情況。這種表達機制的不健全，在很大程度上抑制了公眾的參與和表達，抑制了通過非對抗的咨詢、建議、監督方式代替對抗式參與的可能。而在國外，相關規制中會指令專門的機構聽取公眾意見，并對其聽取意見的效果做出要求，如機構中必須有專門的針對殘疾人的設施，以方便其表達自己的需求，要有針對非英語公眾的意見表達機制，以保證語言障礙不成為影響參與的因素。”①北京市規劃委員會:《城鄉規劃編制中的公眾參與》，北京市規劃委員會網站，http://www.bjghw.gov.cn/web/static/articles/catalog_18/article_ff80808122a8e5730122aab47e670005/ff80808122a8e5730122aab47e670005.html．

此外，社團組織弱小且角色不清，組織化參與有限，限制了社會參與的對話能力和參與效力。在西方國家，各社團組織的組織化參與是社會參與的主要形式之一。“政府決策過程實際上是各種利益集團爭取影響政策的過程。在這種情況下，政策便成為各種利益集團競爭后所造成的均衡”。②我國情況卻并非如此，當代中國的各種意見表達團體，它們既代表一部分群眾向中國共產黨和各級政府表達意見，又常常反過來協助黨和政府做自己代表的那部分群眾的工作，并且后部分職能常常是主要的。③因此，公眾借助各種社會團體參與公共治理的作用極其有限。再加之中國公民社會不發達，民間社會組織弱小，各種社會組織的發展面臨諸多難題，導致組織社會參與的經驗和技術有限，組織化參與有限。

三、公共治理實踐中的有效參與:對策方案

針對我國公共治理參與實踐中暴露出的參與有效性不足的問題，在簡要地剖析其成因的基礎上，本文從參與主體、參與形式、參與程序、參與環境以及政府作為等五個方面，提出一個可能的解決方案。

(一)社會參與主體:加強教育和培訓并分類引導其參與治理。

要加強對社會各主體的教育和培訓，培育其參與熱情和參與能力。為此，政府要在逐步改變公眾理念的同時，建立專門的培訓機構或委托高校、專門的社會組織進行相關的參與培訓，刻意培養公眾的參與技能，包括利益表達能力、組織聯盟能力、資源籌集能力、協商溝通能力、公關營銷能力以及民主治理能力。同時，大力發展第三方組織，架設公眾參與公共事務的橋梁。

在教育培訓的同時，根據公眾類型的不同，引導其采取不同的參與模式，以發揮最優的參與功能。有學者根據公眾參與意愿和參與能力的強弱不同，將公眾劃分為四個類別:共同治理者、潛在共治者、主動型顧客和被動型顧客。共同治理者是指參與意愿和參與能力都很強的社會精英，他們是政府的親密伙伴，如人大代表與政協委員;潛在共治者是指參與意愿強，參與能力弱的參與者，他們是公共治理的潛在力量，此類參與者包括關注公共事務的熱心公民以及發育尚不完善的公民維權組織、慈善機構、社區組織、互助組織等;主動型顧客是指參與意愿弱，參與能力強的參與者，多為群體性利益集團(如私營企業主階層)或以個體為單位的顧客，他們參與的目的在于為自身發展謀求良好的政策環境和空間，或獲得更好的服務，他們是政府服務的檢驗器;被動型顧客是指參與意愿弱，參與能力弱的部分弱勢群體，他們能力不足且資源匱乏，長期疏遠政治生活，在公共治理中表現為被動接受服務，不直接介入治理過程，他們是政府公信力的重要標尺。對于共同治理者要全面授權;對于潛在共治者要進行發掘和培育;對于主動型顧客，要積極回應，力求利益妥協;對于被動型顧客要以服務為主旨。①譚爽、胡象明:《論我國公共治理中公民角色的多元并存與轉化》，載于《南京社會科學》，2010年第5期，第39～45頁。

(二)參與形式:提高參與形式可及性與暢通性。

為提供更多的參與渠道，增強參與渠道的可及性、暢通性和便捷性。其一，要從推進電子政務建設、網絡技術發展、網絡秩序的規范等入手，加快電子政務的建設，增強政府網上職能，在政府與社會及民眾之間架起一座暢通的“電子橋梁”。其二，推進正式參與渠道的制度化建設。應依照有關的法律法規，制定相應的規章和制度，明確公眾的權利和義務以及參與的內容、方式和程序等。其三，政府應在資源投入等方面給予適度支持，推進并建設非正式參與渠道。其四，鼓勵使用新型參與形式。當前，以微博、微信、手機媒體為代表的網絡參與日益興盛。網絡參與作為社會參與的一種新方式，在繼承傳統社會參與的優勢特性之外，結合了互聯網本身所具有的即時性、互動性、開放性、隱蔽性、平等性、無中心性等特征，能使參與具有直接性、隱匿性、低成本和高效性等特征。因此，要在正確引導和管理的前提下，最大限度地發揮新型網絡參與形式的功能。其五，學習并借鑒國外成熟的社會參與形式，嘗試將其運用到地方治理中去。其六，加強信息公開制度建設，推動政府與公眾良性互動關系的建立，保證參與渠道的暢通。②何艷:《實踐科學發展觀的公眾參與制度建構之路》，載于《前沿》，2011年第3期，第55～59頁。

同時要注重參與形式的選擇。參與實踐中參與形式的選擇關系到參與是否具有實質影響性和實現有效參與的關鍵因素之一。實踐中，要根據具體情境和具體事項選擇不同的參與形式與參與途徑。根據托馬斯的有效決策模型，參與形式的選擇可根據決策需求和參與程度決定。界定公眾參與的程度主要取決于最終決策中政策質量要求和政策的可接受要求之間的互相限制。政策質量期望越高，對公民參與的需求程度越小;政策接受性期望越高，對公眾參與的需求程度和分享決策權力的需求程度就越大。理論上，可以根據這一標準，選擇體現不同參與程度的參與形式。

(三)參與程序:規范和健全參與程序并設計社會參與。

針對參與程序中存在的制約參與有效性發揮的問題，要設計并規劃社會參與，對參與步驟、參與規則設置具體規定，建設相應的監督、互動、評估和懲罰機制，增強公眾信心和政府公信力，保證參與的順利進行。具體地，要調整社會參與階段，將社會參與設置在信息收集階段。只有參與階段靠前，參與內容才會具有實質性，參與才具有效力。對于規定要經過社會參與環節的領域和事項，要設置監督和懲罰機制，告知公眾參與結果，注重參與效果及其評估，增強公眾信心和政府公信力。要建立互動機制，增強政府對社會參與的回應性。

(四)參與環境:完善參與環境從而為參與提供肥沃土壤。

在制度上，要改革人大選舉制度，增強公民的選舉影響力;健全民主監督制度，提高公民監督參與的能力;完善信息公開制度、公共政策制定咨詢制度以及信訪及聽證制度。同時，通過法律法規的形式實現社會參與程序法治化，頒布公眾參與法，保障公眾能夠切實行使參與權。并且要形成責任追究制，避免法律規定的責任制成為一紙空文。在組織保障上，設置專門的公眾參與的組織和管理部門，引導社會參與向專業化方向發展。為保障政府與公眾間信息的暢通，除了要建立完善的信息公開制度外，還要發揮大眾傳媒的作用。此外，要大力發展社會經濟，為公眾參與提供充足的經濟和技術保障，優化社會參與治理的物質條件，為社會參與提供根本動力。

(五)政府作為:強化政府作為并發揮政府的引導和規制作用。

我國各級政府要確立現代政府理念，克服傳統行政管理觀念的束縛和影響，始終站在公民的立場上思考和行動，時刻牢記自己是代表公民進行治理，有責任促進社會參與。在促進社會參與方面，高效能的公共管理者要做到:提前預測問題和界定問題，而不是由外界強壓問題;知曉將要從社會參與中獲得什么;意識到社會參與必然要分享決策權力;提前確定哪些問題可以與公眾協商，哪些問題不可以;選擇參與者;選擇適當的參與形式;建立良好的信息反饋機制;時刻把握公共利益的走向;接受失敗并從中吸取教訓，不把社會參與本身當做是非評判的標準;①采取有效措施，對社會參與進行引導和規制，引導公眾進行理性參與，讓社會參與能夠在法律的框架內有序進行。特別地，要增強政府的回應性，提升政府公信力。一方面，可以由政府委托獨立第三方機構征集民意、解讀民意。另一方面，要對征集過來的民意有更透明、更細致的回應，呵護公民參與民調的熱情與信心。對于反對的聲音更應當慎重處理并予以說明。