京津冀協同發展背景下河北承接產業轉移的財政政策建議

河北省財政科學與政策研究所 朱云飛

石家莊職業技術學院 趙 寧

京津冀協同發展背景下河北承接產業轉移的財政政策建議

河北省財政科學與政策研究所 朱云飛

石家莊職業技術學院 趙 寧

推動京津冀協同發展，在承接京津產業轉移的過程中實現河北的產業轉型與升級，需要以“大產業”和“大承接”的宏觀理念，解決“接得住”、“接得對”、“接得好”三大難題。在財政政策上，建立京津冀財政政策的綜合協調機制，發揮財政對競爭性和公益性兩類項目的引導功能，合理劃分省、市、縣三級政府的事權與支出責任，建立區域間利益分配、引進項目效益評價、產業轉移收益誘導、居民公共服務權益共享等四項利益安排制度。

協同發展；產業轉移；財政政策

“推動京津冀協同發展”是習近平總書記提出的重大國家戰略，被視為習近平執政后中國經濟改革的“一號工程”。在總書記關于協同發展眾多內容中，產業轉移與功能疏解并為兩大重點。對河北而言，如何在承接京津產業轉移的過程中，優化河北省的財源結構、產業結構和區域結構，關系到河北省能否盡快走出財政收入的低迷增長區間，能否保持未來財政經濟的穩定可持續發展，能否實現“綠色崛起”與“和諧河北”的戰略目標。

一、新形勢下河北產業增長和轉型升級面臨的基本態勢

(一)“北京以舍為主，天津取舍結合”狀況為河北產業增長提供了難得機遇。

按照中央對京津冀協同發展的產業定位，北京主要發展現代服務業，天津重點打造先進制造業，其他產業都可能向外轉移。具體看：北京的產業轉移呈現“以舍為主”特征，主要移出大紅門、動物園批發市場等商貿服務業，以及鋼鐵冶煉、石油化工、汽車生產、食品加工等一般制造業；天津的產業轉移呈現“取舍結合”特征，在承接部分北京產業的同時，可能移出一些電力、鋼鐵、化工、水泥、印染等傳統制造業。這對多年位于“項目經濟洼地”的河北而言，將是一個難得的歷史機遇，有助于河北提升產業規模，實現“量的擴大”。

(二)京津冀存在的三種“對接缺口”對河北產業升級構成了嚴峻挑戰。

近年來，河北省積極實施傳統產業“有中生新”和新興產業“無中生有”戰略，力求轉變河北省“低、粗、重”的經濟結構，守護好生態環境這一“命門之穴”。顯然，河北的產業發展需求與京津產業供給差異較大，會出現三種“對接缺口”。

1.河北與京津間存在“想承接的未必是想轉移的”。當前河北亟須承接的是能夠調整經濟結構、實現河北綠色崛起的先進制造業和現代服務業，而非一般制造業和傳統服務業，更不是高耗能、高污染、高排放行業，但根據京津產業規劃，目前京津意愿移出的大多為低端產業和落后產能，均不包括高新技術產業，這與河北的承接需求明顯相悖。

2.河北與北京間存在“想承接的未必能夠接得住”。當前，北京已進入后工業化時代，2013年第三產業產值占比高達76.9%，河北尚處于工業化中期，2013年三產占比僅為35.5%。從行業細分看，北京的主導產業多處于產業鏈條的中下游，河北則集中在上中游，如2012年醫藥、汽車、計算機、電氣機械制造等產業鏈末端的高技術產業占北京工業總產值的37.1%，河北這一比重僅為9.2%；北京的金融、信息、商務等現代服務業已成為第三產業的主體，河北三產則以批發零售、房地產和交通運輸業為主。京冀之間存在的這種“產業懸崖”極大限制了河北的承接能力，即使北京移出部分高新技術產業(制造環節)，河北也未必接得住。比如，若北京移出石化深加工產業(燕山石化)，河北迄今不能生產一噸乙烯，①國際上，將乙烯產量作為衡量一個地區石化行業發展程度的核心指標。很難有效承接。再如，若北京移出通信設備產業的制造環節，河北卻缺乏核心部件的生產及配套鏈條，這些產業很可能被天津或其他省份所搶占。

3.河北與天津存在“想轉移的未必是想承接的”。天津與河北同為工業大省(市)，2013年工業產值占比分別為46.5%、46.6%。兩地在細分行業結構上更是高度趨同，無論是產業上游的能源開采，產業中游的鋼鐵制造和石化產品，還是產業下游的金屬制品和電氣機械，均為兩地的主導行業。尤其是作為兩地頭號工業的鋼鐵業，分別占津冀工業產值的1/6和1/4。雙方還都把新能源、生物技術和高端裝備制造業作為未來重點發展的戰略性產業。近年來，天津在濱海新區積極開展“大項目經濟”，其經濟增速一直領跑國內諸省，津冀之間在首鋼搬遷、石化立項、港口運輸等方面的競爭程度已趨白熱化。在這種情況下，津冀兩地將對承接北京產業形成競爭之勢，指望天津將先進制造業移至河北，可能性不大；即使是移出的一般制造業，也多為落后產能，或者是河北不需要的低端產業。

受以上“對接缺口”影響，目前的京津產業轉移可能并不利于河北“質的提升”，若繼續沿用傳統理念和模式，將會影響河北省結構調整與產業升級步伐，致使未來河北產業發展“有量無質”，甚至“無質無量”。

二、以“大產業、大承接”理念，解決產業對接的三大難題

在承接產業轉移的過程中實現“有質有量、質量齊升”，需要經濟思維的轉變，實現“大產業”和“大承接”。首先，選擇的承接項目不一定“高端”，但一定要“適用”，即使是有助于補鏈的一般制造業項目，或者有利于集聚人口的商貿物流項目，也要積極爭取。其次，選擇的承接產業不一定是“項目”，也可以是“要素”，如技術、人才、管理等先進的生產要素都可以引入，這尤其表現在農業(產業特征決定了項目本身無法轉移)和高技術產業方面(河北承接力弱導致該類項目很難引入)。最后，產業承接不僅僅是“引入”(單向承接)，也可以是“移出”(雙向對接)。承接暗含的是河北被動的選擇，對接則是河北主動的取舍。比如，河北也要淘汰落后產能，也可以在北京設立企業研發中心，汽車、機械等優勢行業也可以加快向天津布局。在這種理念下，解決以下產業對接的三大難題。

(一)為“接得住”產業轉移，應做好規劃、交通和市場對接。

承接產業轉移是有條件的，只有自身承接能力足夠硬，才能接得住外來產業。打造“硬能力”，當前應做到三個對接。一是產業規劃對接，實現京津冀產業發展規劃的一體化布局；二是交通設施對接，打造京津冀“半小時生活圈”、“一小時交通圈”，探索三地高鐵、地鐵、公交的“一卡統刷”；三是要素市場對接，破除限制資本、技術、產權、人才等生產要素自由流動的體制障礙，推動建立京津冀一體化大市場，為產業對接提供基本保障。

(二)為“接得對”產業轉移，應選好三次產業承接的重點領域。

“接得對”指承接產業符合河北省情，能夠實現未來發展的穩定可持續，這需要明確三次產業的承接重點。其中，第一產業重點承接龍頭企業的資本和技術投資，打造河北省品牌和地區名片。目前，河北省臨近京津的區位優勢并未體現在農產品市場占有上。以蔬菜為例，山東壽光蔬菜供應占北京蔬菜市場消費量的近60%，河北省不足20%，許多河北菜還要先到壽光鍍上標簽后再轉售京津。這說明我們亟須吸引京津產業化龍頭企業，利用雄厚資本、技術和先進經營模式到河北省開拓外埠農業生產、種養和加工基地。第二產業承接注重“質量結合”，“量”指引進項目有助于延伸現有的產業鏈條或拓展產業集群，杜絕引入高污染、高排放產業和過剩產能，防止“清潔了京津，污染了河北”；“質”指引進有助于技術改進和產業升級的節點、配套項目，①這些項目主要位于主導產業的關鍵環節，如鋼鐵業中的冷軋板材、石化業中的精細化工、醫藥業中的生物制劑、裝備制造業中的集成裝備。同時實施“走出去”戰略，引導鋼鐵、建材等過剩產能有序向省外轉移，建立境外戰略資源供應基地和生產制造基地。第三產業重點承接有利于人口集聚的商貿物流業和適應省情的現代服務業，推進河北省城鎮化水平的提高。限于產業落差較大，河北省引進企業總部難度較高，但可以在廊坊等地建設京津企業總部的生產、配套基地，或者承接京津金融中心的后臺服務。

(三)為“接得好”產業轉移，應搞好區域產業分工和共同升級。

“接得好”指在產業轉移過程中，實現京津冀三地經濟發展的共贏，打造我國區域經濟一體化的良好范例，主要體現在大分工和大升級。一方面，通過產業轉移，充分發揮北京服務、天津制造、河北資源及加工的比較優勢，逐漸形成較為完整的區域大產業鏈條，各自獲取所在的產業鏈效益。另一方面，這個產業鏈條也不是固定不變的，河北也不能永遠處于產業鏈條的低端環節。在產業轉移過程中，推動資源要素流動和公共服務共享，逐步提升京津冀區域整體的產業發展水平，使三地在更高層次、更高價值鏈上實現分工布局。比如，北京利用產業移出空間進一步壯大現代服務業，天津通過產業取舍實現先進制造和現代服務的雙輪驅動，河北通過產業承接實現傳統產業升級和新興產業壯大，最終使京津冀成為引領中國由經濟大國邁向經濟強國的標志性區域和具有全球影響力的世界級都市圈。

三、河北承接京津產業轉移的財政對策建議

推進河北的產業承接和轉型升級，實現“大產業”和“大承接”，需要“大財政”和“大協調”。所謂“大”，是指財政對策不囿于河北一地、不限于財政自身、不止于某級政府，力求政策實施主體的多元化、調節對象的多層化、使用手段的多樣化。當前，在財政方面主要抓好“一二三四”工程。

(一)建立綜合協調機制，實現京津冀財政政策的一體化。

財政是政府配置資源的核心手段，推進京津冀協同發展，需要建立由中央牽頭、以財政為核心、涵蓋區域財稅、投融資、產權交易、要素流動等的綜合協調機制，實現“京津冀政策一體化”。“一體化”包括政策取向一致和政策內容一致兩個層面。一方面，在各自區域發展上，逐步減少政策落差。比如，參照天津濱海新區的財稅優惠政策，爭取中央對河北省沿海地區政策優惠。另一方面，在產業轉移承接上，實現政策共議共決。比如，在產業轉移前，共議如何以財稅手段雙向推動規劃項目的轉移；在產業轉移后，如何實現雙方政府間的財稅收益共享。目前，河北省已新增2億元資金支持優勢項目轉移，可將其擴大為“京津冀產業轉移共同基金”，三地按照受益程度和財力狀況共擔資金份額，共商資金使用。三地還可以協調共建一批示范園區，比如在交界地帶設立國家級的“京津冀協同發展示范區”，探索三中全會提出的財稅、金融、投資、戶籍、社保制度改革。

(二)運用兩種配置手段，發揮財政對產業轉移的引導性作用。

我國市場化改革取向要求政府退出一般競爭性領域，對產業轉移的直接介入也應逐步減少，主要以財政政策為引導，綜合運用好政府和市場兩種配置手段。

1.對競爭性承接項目，探索財政資金有償使用方式。對承接京津或京津投資的符合河北省產業政策，發展潛力大、貢獻程度高的項目，采用股權投資、定向融資擔保、融資風險基金等方式，支持其滾動發展。目前河北省已成立冀財股權投資基金，應盡快明確其管理辦法和運營機制，以投資企業股權方式，重點支持河北省亟須承接的重大產業項目和具有發展潛力的成長型中小項目。還可以將河北省唯一的引導基金——科技型中小企業投資引導基金擴大為新興產業引導基金，支持創投機構向新移入(初創期)的新能源、新材料、生物制藥等新興產業項目投資。

2.對公益性基礎項目，探索政府與社會資本合作模式。若將產業轉移比喻為向河北輸血，則交通等基礎設施就是承載血液流動的動脈系統。只是這類項目耗資巨大，政府資金難堪重負。有信息顯示，僅實施環首都13縣交通設施與北京對接，就需要資金200億元。據財政部測算，實現京津冀一體化未來6年共需投入42萬億元。對這些公益性項目，可以根據不同的基礎設施種類、投融資回報方式和項目財產權利形態，采取不同的公私合營(PPP)方式，引導和鼓勵民間資本參與京津冀交通互聯及京津周邊城市群建設。

(三)劃分三級政府事權，構建支持產業承接的多層次財政政策。

在承接京津產業轉移的過程中，省、市、縣政府具有不同的職責劃分，也應有不同的事權界定和財政支持重點，三者共同形成多層次、較完整的財政政策體系。

1.省級政府是產業承接的統籌主體，主要做好優惠政策統一和重大項目扶持。省級政府建立統一的對接渠道，避免各地撒網式對接造成相互干擾，阻礙一體化進程。財政方面要實現兩個統籌。一是統籌各地優惠政策，嚴格依法清理各地出臺的財稅優惠政策，在國家允許的政策框架內，將優惠重點由區域轉向產業。比如，清理產能過剩行業優惠政策，落實技術開發、節能減排、資源綜合利用等法定優惠；鼓勵民族自治縣對符合規定的承接項目，依法減免地方企業所得稅。二是統籌各類優勢產業發展和工業轉型升級資金，采取規劃、項目、板塊整合方式，推進部門間和部門內部的專項資金整合，統籌安排用于承接京津產業轉移、助推河北省產業升級的重大項目，以及跨地區的重大基礎設施建設。

2.市級政府是產業承接的協調主體，主要做好項目選擇和落地的財政政策支持。相對于省級政府統籌規劃和縣級政府具體承接，設區市應該成為與京津各縣區(設區市級)產業搭橋和轉移的協調主體。一方面是“引入”，在全省統一規劃下，各設區市完善財政扶持政策，選準既適合本地承接、又帶動結構升級的產業項目，如保定的新能源、廊坊的新材料、唐山的冶金、滄州的石化等。另一方面是“落地”，各設區市根據所轄縣市的產業基礎、發展規劃和集聚條件，促其差異化承接項目，對配套財力不足的縣市給予一定資金支持。

3.縣級政府是產業承接的實施主體，主要做好產業承接環境的財政資金保障。縣級政府負責產業承接環境的建設保障，財政資金主要用于硬件方面的園區基礎設施和軟件方面的公共服務平臺。比如，財政助建金融服務平臺，將財政支持“捆綁”金融服務，鼓勵金融機構加大對落戶中小企業(項目)的貸款投放，適度放寬中小企業呆賬核銷條件；財政引導民間資金組建起點高、研發實力強、產學研相結合的公共技術平臺，如軟件測評、數據中心、設備檢測等，推進大型科學儀器等資源在產業園區內共享；財政支持建設統一規范、便捷高效的“一站式”政務服務平臺，在項目建設行政審批事項上全程綠燈、快速辦結。

(四)完善四項利益安排機制，形成涵蓋所有產業轉移行為體的財政政策體系。

政府、企業、居民是國民經濟中的三類行為主體，利益關系決定了所有經濟體的行為準則，財政則是調節各類行為體利益關系的杠桿。河北承接產業轉移，需要構建涵蓋產業轉出地政府、轉入地政府、轉移企業和園區居民利益的全方位財政政策體系。

1.建立區域間的利益分配機制，對產業轉出地政府給予適當補償。為順利推進產業轉移，應通過財稅制度設計，適當彌補轉出地政府在財稅收入、產值統計等方面的損失。比如，對政府主導的京津搬遷企業，實行一定時期內地方稅收基數留在原注冊地，增量部分由兩地按比例分享；對新建項目增值稅、所得稅等地方留成部分，投資方所在地和注冊地政府可按一定比例和期限分成；對僅將生產部門移入河北，總部依然在京津的企業，其企業所得稅依然歸屬京津，生產部門增值稅歸屬河北；對轉移項目實現的產值、銷售收入、招商引資額和固定資產投資額等經濟指標，也按上述辦法，分別納入遷出地和遷入地的統計口徑。

2.建立引進項目的效益評價機制，對產業轉入地政府給予一定約束。面對京津產業轉移，產業承接地政府自然是受惠方，但承接項目不能“撿到籃里都是菜”，而應“精挑細選找好菜”。這需要以財稅手段為杠桿，建立承接項目綜合評估體系，確保本地的稀缺資源只能配置給優質項目。比如，將產業關聯度、土地利用率、稅收貢獻率、產出密度、容積率、就業率等指標納入評估體系，要求承接項目必須為已有主導產業相關聯企業、項目投產后必須達到100萬元/畝的年產值、投產5年后必須實現50萬元/畝的年稅收收入等。凡是綜合評價較低的項目，在引入前能確定的一概排斥在外，在建成后才確定的視情況預警處理。如對投入產出率低、稅收貢獻率低的企業，結合我國稅法調整，大幅提高其城鎮土地使用稅適用稅率；對落成后能耗高、污染大的項目促其轉產、停產或搬遷。

3.建立產業轉移的收益誘導機制，推動產業項目或要素加快流動。產業轉移的類型或者是企業項目，或者是生產要素。無論哪種類型，其轉移過程都是逐利過程。政府在推進產業轉移過程中，必須堅持市場對資源配置的決定性作用，即便對國企，也不能硬性指揮，只能通過政策設計建立利益誘導機制，改變其成本收益曲線。比如項目轉移，京津可以對意愿移出的產業項目，在法律規定內出臺一些限制發展政策和退出獎勵政策，河北承接地區優化環境建設，相應出臺若干鼓勵性政策，雙向施力誘導企業轉移。又如技術轉移，河北可以通過財稅優惠政策推動中關村等京津企業、院所在河北省設立科技成果轉化示范區，如將石家莊的“中國光谷”、保定的“中國電谷”、秦皇島“中國數谷”作為示范區，促使京津的鋼鐵冷軋、精細化工、生物制藥等科技成果在河北省轉化為現實生產力，財政對示范區的重大項目立項和科技經費申請給予支持。

4.建立居民對公共服務的權益共享機制，增強承接產業吸附力和產業升級原動力。人是一切經濟行為的主體，無論是解決產業轉移過程中出現的人才流失、招聘難題，還是增強承接產業對本地經濟的吸附能力、推動本地產業升級，都必須考慮企業員工乃至園區居民的實際利益。其中，均等地享有政府提供的基本公共服務，應為園區居民的最基本權益。這包括園區與所處城鎮公共服務均等化、遷入與遷出地公共服務一體化兩個層次。其一是“產城融合”，承接地政府保證園區居民與所在城鎮居民享有教育、醫療、社會福利、商貿便利等大致均等的公共服務，防止出現類似北京亦莊、三河燕郊等“臥城”。其二是“區域一體”，在整個京津冀區域內實現公共福利一體化。目前，可通過異地搬遷方式，將京津教育、醫療等公共服務和設施(增量)移入河北省，或通過共建共享方式，探索聯合辦學、訂單培養、合作辦醫、醫保一卡結算等，將京津優質公共服務向河北省延伸，提升區域整體的公共服務水平。

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：2095-3151(2014)69-0020-05