我國民用航空應急管理現狀
——以東方航空西北分公司為例

□吳晶晶 高婧

我國民用航空應急管理現狀
——以東方航空西北分公司為例

□吳晶晶 高婧

民用航空；突發事件；一案三制；應急管理；管理體系；東方航空

經濟的快速發展使得人們的生活水平日漸提高，隨之而來的是交通運輸業的蓬勃發展。據有關數據顯示，到2015年我國民用航空飛機數量將翻倍，總數預計將超過4500架，這也意味著民用航空業將迎來更大的機遇和挑戰。民用航空作為一種先進的交通運輸方式，快速舒適的運輸特點使其越來越受到旅客的青睞，但是由于其高風險的特點也使得民用航空業面臨很多問題。如2013年發生的韓亞航空舊金山事故，北京首都機場上訪人士引爆炸藥，以及我國大量航班延誤造成的乘客不滿情緒引發的一系列問題等，這些事件的發生不僅使得人民的生命財產安全遭到了損害和威脅，也把民用航空推到了輿論的風口浪尖。所以，如何在保持快速增長的旅客量和運輸量的同時，不斷增強民用航空應對突發事件的能力以及提高民用航空應急管理的水平將成為民用航空業面臨的問題。筆者通過對東方航空西北分公司應急管理體系的分析，提出了提高應急管理能力相關的建議。

一、應急管理的相關概念

近些年，應急管理研究得到了越來越多專家學者的關注，但作為一門較為新興的學科，學術界暫還沒有一個統一的定義。有學者指出，應急管理是對即將出現或已經出現的災害而采取的預防或者救援措施。也有學者認為，應急管理就是在突發公共事件的爆發前、爆發后、消亡后的整個時期內，用科學的方法對其加以干預和控制，使其造成的損失最小。還有一些則把應急管理定義為風險管理，其主要目的是對災害進行控制，使其造成的損失最小。雖然定義不盡相同也未統一，但是其共同點都是強調了應急管理的過程不僅僅包括對突發事件的事中應急處置，也包括了事前的預防機制、預案管理、預警管理，以及事后的恢復重建、調查總結、反饋評價等。

應急管理的客體主要是突發事件。突發事件本身具有突然性、威脅性、緊迫性和偶然性等特點，通常會對公民的生命財產安全造成不同程度的威脅和損害。重大突發事件往往包含5個時期，即潛伏期、形成期、爆發相持期和消退期，對應應急管理過程包括預防、準備、反應（響應）和恢復4個階段。在早期，民用航空突發事件主要包括航空器運行過程可能出現的各種事故、險情或威脅。但近年來，隨著對應急管理研究的深入及民用航空業的快速發展，現有的民用航空應急管理范疇已經超過了以往的民用航空突發事件。現在的民用航空突發事件囊括了在民用航空公共領域或民用航空系統正常計劃之外發生的，可能造成利益損害的或會影響安全的所有突然發生事件。

二、我國民用航空應急管理現狀及問題

應急管理體系框架的主要構成是“一案三制“。“一案”指的是應急預案，“三制”指的是應急管理體制、機制以及法制建設。預案其實是方案的集合，包含應對具有特定特征的事件的一些行動和策略。它是應急管理的起始，起著指導和綱領的作用。有學者認為，制定預案實際是把非常態實踐中的隱性的常態因素顯性化，將制度化的內在規定性轉為實踐中的外化的確定性。應急預案實際上是一個透明和標準的反應程序，是快速響應和應急救援的基本保證，使救援活動能按照預先周密的計劃和最有效的實施步驟有條不紊地進行。預案是對突發事件的提前模擬準備，不同的突發事件應該對應著不同的預案分類，而且要保證預案的可操作性和實用性，一方面不能太過細致，這樣會降低突發事件應急處置過程的靈活性和變通性，使預案本身的行動指南作用減弱；另一方面預案的實施步驟不能太簡化，否則不能有效保證預先計劃的快速響應和應急救援的順利進行。在編制應急預案時，應該在預案的演練之后，及時做出評估和反饋，以便能準確地對預案進行修改和修訂。總的來說，我國民用航空應急管理的預案管理水平也在逐步地提高，已經形成由民用航空總體應急預案、民用航空專項應急預案、民用航空地區應急預案和民用航空企事業單位應急預案構成的民用航空應急預案體系。

應急管理體制是應急管理結構的具體組織形式，是建立應急響應機制和應急預案體系的依托和載體。我國民用航空的應急管理體制主要分為5個方面，即統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理。現有的安全監察管理機構主要分為3級，即民用航空總局、地區管理局、航空企業，各級針對不同的層級和內容負責，并分別下設了相關的部門，如安全委員會、安全監督委員會、安全監察機構等，機構設置較為完善，能涵蓋民用航空應急管理的各方面。

民用航空應急管理運行機制包括4個部分，即預防與準備、預測與預警、應急處置和善后處理，其中，預防和準備主要涉及的是應急預案管理機制。民用航空管理部門應在民用航空運行的實際情況的基礎上，根據相關法律法規建立完善的應急預案體系。預測和預警機制主要是在突發事件實際發生之前對事件進行預報、預測及提供預先處理操作。應急處置機制是整個應急管理運行機制的核心，不管是預案機制還是預測預警機制，都是為了能在應急處置時能夠盡可能地遏制事態的發展，把損失和影響降到最低。我國應急處置機制的構成主要包括指揮調度系統、處置實施系統、物力與人力資源系統、信息管理系統、決策輔助系統，各系統遵循系統性和統一性原則，相輔相成相互協調。處置的結束并不代表應急管理的結束，善后協調機制對突發事件的最終處理也至關重要，民用航空突發事件的善后協調機制包括應急恢復管理和公共關系維護兩大部分。前者主要是針對突發事件的一些后續處理，如傷員的補償撫恤、航空活動的恢復、損失的評估以及后期的一些反饋評價等。后者則包括了及時向新聞媒體公眾等發布突發事件的信息及進展情況，避免因公眾的猜忌而引發的后果。總之，應急管理機制的各個部分都服務于對突發事件的應急管理，所以，應積極協調各部門，進一步規范其職責，做到以塊為主，條塊結合，形成全社會共同參與的突發事件高效率應對格局。

我國民用航空應急管理的法律法規已較為完善。如《民用運輸機場突發事件應急救援管理規則》、《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》、《民用航空器飛行事故應急反應和家屬援助規定》、《中國民用航空應急管理規定》等。這些法律法規給民用航空應急管理搭建了一個良好的法制基礎，為應對各種突發事件提供了法律保障。

雖然我國民用航空應急管理體系的“一案三制”中的各個部分的管理和建設較為合理，但是，總體來說，還需要進一步改善。首先，應提高應急預案編制的水準，并加強對應急預案的管理。我國民用航空突發事件的應急預案的主要是根據《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》來制定的，但該預案還存在著一些問題，如編制的計劃不夠全面，使用的設計程序缺乏科學性，實施步驟太過粗略，缺乏必要的預案演練等。對此，應該加強對應急預案的管理，真正做到在應對突發事件時有預案可依，有計劃可實施，提升應急系統的整體響應速率。其次，缺乏一個統一高效的應急協調指揮系統。由于民用航空的應急管理體制是由三級部門共同構成，這就造成了在面對突發事件時，有可能會出現信息傳遞的延遲以及部門之間職責的難以協調等情況，會降低應急處置的效率，擴大突發事件的不良影響。為了能在最短的時間內使各種資源得到最有利的調配和整合，有必要建立一個統一有力的應急協調指揮系統，增強應急管理的統一性、一致性及高效性。再次，應急管理的模式轉變。我國民用航空現在多采用傳統應急管理的思路，即在處理突發事件時主要根據事前制定的最優計劃及臨時調整。但是突發事件最大的特性就是不可預知性，傳統的應急管理采用的是被動的預防，缺乏靈活性會使應急的效果大打折扣，應及時地由傳統的應急管理向實時應急管理的模式轉變。實時應急管理結合了現代計算機技術，能夠依據所存儲的各種資源信息，采用有效的計算分析技術，在較短的時間內從各種可能的方案中選出最優的方案，且能極大地提高應急管理的反應速度并能夠顯著地降低損失和影響。

三、東方航空西北分公司應急管理體系

東方航空西北分公司應急反應組織體系主要由4部分構成，東航應急反應領導小組、東航應急反應中心、東航西北分公司應急反應領導小組、東航應急反應中心。應急領導小組是統一指揮和全面協調緊急事件處理的領導機構；應急反應中心是對緊急事件實施及時反應和有效救援的常設機構，是應急救援的最高指揮中心，負責信息匯集、發布、對外聯絡和協調。其中，應急反應中心下設有應急反應辦公室、公共關系部、安全保衛部、聯絡協調部、技術支援部、后勤保障部，各個部門具有單獨的職權并分別負責相應的部分。總的來說，其整個應急反應組織體系較為全面，且在突發事件發生時能快速有序地做出應急反應。

東方航空西北分公司對突發事件也進行了較為科學的分類，共分為緊急事件、重大突發事件、一般突發事件3類。緊急事件指航空器可能發生、發生嚴重損壞及導致人員傷亡的情況；重大突發事件指出現急危病人、非法干擾等危及旅客生命、嚴重影響其他旅客繼續完成旅行等的妨礙運輸服務系統有序運行的突發事件；一般突發事件指旅客輕度人身傷害、輕度精神狀態不穩定、一般酗酒、斗毆和暫時性昏迷等不危及旅客生命以及不影響其他旅客完成繼續旅行和運輸服務系統有序運行的突發事件。并根據不同類型突發事件的特點規范了相應的應急流程，保證了在處理突發事件時能做到有據可依，有計劃可實施，而且對突發事件的分類也會使得應急管理更具有科學性、針對性、具體性。

關于應急管理中的預案管理，東方航空西北分公司對不同的突發事件也做出了相應的應急預案文件。如劫（炸）機、機上縱火事件處置預案，突發公共衛生事件應急工作預案，消防應急處置預案，電梯故障應急救援預案危險品事故應急處置預案等。這些預案的完整性、具體性以及預案處置流程的可操作性都關系到對此類突發事件應急處置的效率和質量，所以預案管理的重點是在編制預案時能盡量使得計劃更詳細，但同時要注重預案的靈活性，處理程序及方法的合理性和科學性，使得預案能在應對突發事件時能真正起到指導作用。

總的來說，東方航空西北分公司的應急管理體系能夠在突發事件發生時做到快速高效的應急響應，綜合協調的應急處置，為減少人民生命財產的損失和傷害提供了有力的保障。但是在相關的方面還應該進一步的完善。一是應建設相應的應急管理平臺體系。應急平臺是以公共安全科技和信息技術為支撐，以應急管理流程為主線，軟硬件相結合的突發公共事件應急保障技術系統，是實施應急預案的工具。一個強大高效的應急管理平臺能夠更好的實現應急管理的統一性、一致性、協調性等，從而能快速選擇更優質更靈活的應急方案。二是應建立健全應急保障體系。完善的應急保障體系是有效應對突發事件的關鍵，而應急保障體系的重點又在于資源保障體系。資源保障包括信息資源保障、人力資源保障、各類物資保障和應急能力的保障。應該加強對各類資源的協調管理，以保障在應急處置時資源的調配能實現快速及時地供應到位。

（作者單位：西北工業大學管理學院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.2.029