推動河北省經濟可持續發展的財稅政策建議

文/薛 霖

一、制約河北省經濟可持續發展的主要因素分析

（一）礦產資源的迅速枯竭使經濟可持續發展受到嚴重威脅

河北省擁有豐富的礦產資源，但人均擁有量卻不多。主要礦產資源如煤炭、鐵礦、石油（天然氣）、銅礦人均探明儲量僅分別占全國平均水平的67%、78%、41%、35%。而且長期以來河北省對礦產資源保護政策及措施的不完善，造成礦產資源無序開采、甚至亂開濫采現象屢禁不止，大量礦產資源正面臨迅速枯竭的窘境。據專家預測，到2020年，河北省45種重要礦產資源中，可以保證或基本保證的僅有26種，短缺或嚴重短缺的將達19種。屆時依賴進口的礦產資源將達到36種，到2030年則可能增加到42至43種。尤其是關系全省經濟安全的鐵礦石、氧化鋁等重要礦產資源將長期短缺。在當前科技創新能力依然薄弱的情況下，礦產資源的迅速枯竭對河北省經濟的可持續發展構成了嚴重威脅。

（二）極低的資源利用率使經濟可持續發展遭遇重大障礙

多年以來，河北省經濟發展一直呈現出粗放式高速增長的態勢。這種建立在對自然資源和環境長期高強度開發基礎上的發展模式，使河北省資源與環境狀況已不堪重負。據國家環境保護部資料，2012年，河北省以消耗全國總消耗量中9%的原煤、11%的鐵礦石、8%的鋼材、6%的氧化鋁以及9%的水泥，卻僅僅創造了全國5%的GDP。這個差距非常顯著，河北省每公斤標準煤能源產生的GDP為18.6元，全國平均水平為38.6元，而廣東為55.8元，是河北省的3.1倍。河北省人口眾多，所有資源能源的人均擁有量不到國家平均水平的70%。如此資源依附型、高耗能、低效率的經濟發展模式無疑成為河北省經濟可持續發展的嚴重障礙。

（三）較高的成本代價使循環經濟的規模化發展受到高度制約

河北省人均資源嚴重短缺，各級政府一直在倡導發展循環經濟，但因受多方面因素影響，目前河北省循環經濟仍處于起步階段。這些因素主要有：一是價格障礙。由于初次資源和再生資源的價格形成機制不同，在河北省礦業生產中，普遍存在著礦藏資源價格過低和礦業生產支付環境成本過低的現象，而在原材料回收、加工、再生環節中卻要付出較高的環保成本，最終造成了原材料價格顯著偏低，再生資源在價格和性能上缺乏優勢，因而使循環經濟生產方式在市場經濟的條件下很難自發形成。二是成本障礙。目前河北省在環境污染的預防和治理上尚未建立起嚴格的監管機制，企業或其他污染者支付的排污費不僅遠遠低于污染損害補償費用，甚至也明顯低于污染治理費用，這就使廢棄物排放具有顯著的外部性。如果我們不能將這種外部成本內部化，循環型生產的效益就不能顯現，成本也很難回收。三是制度障礙。目前河北省尚未形成有利于循環經濟發展的制度環境，尤其是違法成本遠遠低于守法成本，因而使循環經濟的發展孤掌難鳴，步履維艱。四是政策障礙。對再生資源的分類回收、建立不易回收的廢舊物資回收處理費用機制等市場失靈的領域，在企業缺乏積極性的情況下，需要政府政策引導和政策激勵，但目前河北省還沒有建立起這樣的機制。五是技術障礙。目前河北省在提高資源利用效率的某些技術領域雖然取得了一些突破，但從總體上看，循環經濟科學技術的研究、應用依然比較滯后，依然缺乏強大的技術支撐體系，對促進資源循環利用及廢棄物資源化、減量化、無害化處理仍未發揮出應有的推動作用。這些因素在很大程度上加大了循環經濟的實施成本而使其規模化發展受到高度制約。

（四）科技創新投入不足使經濟可持續發展缺乏強力支撐

長期以來，由于受財力等多方面條件的限制，河北省的科技創新投入一直處于嚴重不足狀態。據2012年《中國統計年鑒》顯示，河北省財政科研支出占GDP的比例多年來一直在0.6%左右。而廣東、上海、山東等發達省市的這一比例一直保持在2%以上。財政對科技創新投入不足造成的直接后果是河北省企業越來越依賴于外省或國外技術，技術含量要求高的設備投資中約有60%依賴進口，特別是高科技含量的關鍵性裝備基本上依賴進口。據有關資料顯示，河北省企業對外技術依存度高達40%，而上海、廣東等省市這一指標僅為10%左右。財政投入不足造成科技創新能力的明顯弱勢，使河北省經濟可持續發展嚴重缺乏強有力的支撐。

（五）緩慢的產業結構升級使經濟可持續發展難展騰飛之翅

改革開放以來，河北省國民經濟發展取得了巨大成就，三類產業結構的調整與優化也不斷邁出新步伐，但產業結構升級換代卻依然非常緩慢。其主要表現為企業自主創新能力普遍較弱，低技術含量產品過剩，出口側重加工；大量投資集中于房地產、能源、資源開發或粗加工等技術需求較低的產業；大量關鍵技術依賴進口；以高投入、高能耗、高污染為代價，而生產的只具極低附加值的產品與別國經過深加工、資源耗用率極低的高附加值產品形成極不平等的貿易交換等。這些嚴重影響產業結構升級的現象，反映了河北省許多地方一直習慣性地走著用礦產資源和低技術含量產品換取財富的“捷徑”，狂熱地追求著經濟的短期繁榮，而得到的卻是被嚴重污染的天空、河流，迅速枯竭的礦產資源和不可復耕的土地，最終使河北省經濟可持續發展難以實現。

（六）可再生能源開發利用不足使經濟可持續發展路子越走越窄

可再生能源包括風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源。隨著全球化能源危機的出現，世界各國尤其是經濟發達國家都把目光投向了可再生能源開發利用上，并將其納入國家經濟可持續發展規劃。近年來，省政府對可再生能源也給予了前所未有的高度關注，全省可再生能源開發利用步入了新的歷史發展時期。但從總體上看，由于河北省可再生能源開發時間短、科技含量低、投資風險大、能量密度低、資源分散，以及財政支持力度不夠等因素影響，目前河北省可再生能源的開發利用仍處于緩慢的初級發展階段，并未真正變成各級地方政府和廣大民眾普遍的自覺的行動。這種現象若不盡快改變，必然會導致河北省經濟可持續發展的路子越走越窄。

（七）不斷惡化的生態環境使經濟可持續發展背上沉重包袱

在經濟粗放式發展的大環境下，推動經濟“高速”增長的基礎動力往往是拼資源、拼環境。當資源枯竭、環境惡化到終極，這種“高速”發展之路也就走到了盡頭。盡管中央和省政府已深刻認識到這一點，將“節能降耗”納入“十二五”經濟社會發展的主要目標，但從大的方面看，河北省“節能降耗”僅停留在階段性和局部性，許多地方由于配套政策措施不完善、專門的生態稅收體系尚未建立、懲治力度不夠及政績考核仍未擺脫追求GDP束縛等影響，河北省不少地方尤其是經濟欠發達地區高耗能、高污染企業仍大量存在。這種節能降耗“上熱下冷”現象，在加快礦產資源枯竭速度的同時，不僅使生態環境不斷惡化，而且使河北省經濟可持續發展背上了沉重包袱。

二、支持經濟可持續發展的財稅政策建議

（一）健全機制，規范管理，促使自然資源高效、有序開發

1.全面推行礦產資源有償使用制度。將當前礦山開采權無償和有償取得的“雙軌制”統一為有償取得，實現礦山開采權的資產化管理。與此同時，還必須積極推進礦山開采權信息的公開化，營造公平、公開、公正的市場環境，逐步形成統一、開放、有序的礦山開采權市場，真正實現礦產資源國家所有在經濟上的權益，并使資源向優勢企業集中。

2.強化資源稅調控功能。一是應提高礦產資源稅征收標準。目前河北省雖然對部分礦產資源稅賦進行了一些調整，但由于調整幅度過小，資源稅征收標準與企業獲取的高額利潤依然很不相稱，長期以來稅賦過輕造成的種種負面影響還遠遠沒有得到消除。根據國外經驗和河北省實際情況，應進一步適當提高非再生性、非替代性、稀缺性的資源稅率，對環境造成污染和破壞的產品課以重稅，以此限制掠奪性開采與開發。二是應擴大資源稅的征收范圍，將那些必須加以保護開發和利用的資源，如土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等，也列入征收資源稅征收范圍，使資源稅真正發揮對有限自然資源的保護功能。

3.改進和完善資源稅征管辦法。一是改資源稅從量征收為從價征收，使國家和地方財政能夠從礦產資源價格的不斷上漲中分享到應有的收益。二是將礦產資源稅稅率與資源回收率和環境修復情況掛鉤，按資源回收率和環境修復指標確定相應的稅率標準。資源回收率越低，環境修復程度越差，資源稅率就越高，從稅收上促使企業提高資源的回收率。三是對礦山企業因開采高品位礦石而帶來的遠遠高于其他企業的利潤征收“特別收益金”，用以調節因礦石品位不同而引起單位稅額與收益比率的較大差異，有效抑制礦山開采企業采富棄貧等現象。四是建立礦業企業礦區環境治理和生態恢復的責任機制，強制規定企業從銷售收入中提取一部分資金用于礦山的環境恢復、生態補償以及資源枯竭后的轉產，這是其他市場經濟國家礦產使用的一般做法，也是建立資源節約型和環境友好型社會的必然要求。五是統一現行資源稅征收標準，改變目前不同地方礦產資源稅征收標準存在較大差異的現象，以促進地區間的公平競爭及區域經濟的平衡發展。

4.提高礦產資源綜合利用率。礦產資源是有限的，為了讓有限的資源發揮出最大限度的作用，國家應在經濟、技術上提供優惠政策，鼓勵企業不斷提高利用礦產資源的技術水平，包括改進、改革采礦方法，提高選礦、冶煉的工藝技術水平，努力探索綜合回收、綜合利用的新方法、新工藝、新技術，充分開發質量或品位較差的資源，搞好尾礦、廢石的綜合利用，變廢為寶，不斷提高資源的回收率和綜合利用率。對從廢石(矸石)中回收礦產品的，可以免繳礦產資源補償費；對從尾礦中回收礦產品，開采未達到工業品位或者未計算儲量的低品位礦產資源，可以減繳礦產資源補償費；對企業生產的原料中摻有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰，以及用其他廢渣生產的建材產品和利用廢液(渣)生產黃金、白銀的免征增值稅；對治理污染及資源綜合利用的投資項目，免征固定資產投資方向調節稅；對以廢物為原料的企業在一定時期內減免所得稅等等，從而使礦產資源非正常人為損失減至最低限度，使有限的礦產資源最大限度地發揮作用。

（二）政策引導，資金扶持，促使循環經濟穩步發展

1.加大財政投入力度。目前循環經濟技術及市場機制還很不成熟，企業獨自研發、應用、推廣循環經濟技術，資金投入和風險都比較大，再利用和再生利用的原料在性能和價格上也缺乏優勢，這些都必然會使以經濟效益最大化為目標的企業發展循環經濟的積極性嚴重受挫。要從根本上解決這一問題，各級政府就必須進一步調整財政支出結構，加大對循環經濟發展尤其是初級發展階段的支持力度，對循環經濟共性和關鍵技術的研究開發、推廣利用、示范試點、宣傳培訓等給予更多的資金支持，并積極引進和消化、吸收國外先進技術，組織開發能源節約和替代技術、廢物綜合利用技術、可回收利用材料回收處理技術等等，盡可能為企業發展循環經濟創造良好的內外部環境，不斷提高其發展循環經濟技術支撐能力和創新能力，最終達到有效推動經濟可持續發展之目的。

2.構建污染治理機制。在這方面應進一步明確中央政府和地方政府環境保護的責任，明確企業的環保責任及污染治理責任，按照“污染者付費、利用者補償”的原則，大力推進生態環境的有償使用制度。長期以來，由于河北省排污收費標準嚴重偏低，導致一些企業寧愿花錢繳納排污費，也不愿治理污染，甚至閑置污染處理設施。要根治這一現象，就必須按照“排污費高于污染治理成本”的原則，較大幅度地提高現行排污費收費標準，并統一按照預算內資金專項用于支持循環經濟發展。此外，還應實施可出售的污染許可證制度，建立生產者責任延伸機制，通過政策調整，更多地利用市場機制實現企業和個人對環境保護的外部成本內部化，引導人們自覺節約資源和保護環境。同時應配套相應的針對性政策，使其違規成本遠遠超過違規所得，從經濟利益上約束排污者的行為，減少污染物的排放，從而促使企業從生產理念、工藝設計、產品設計等環節全面走上循環經濟之路。

3.推行政府綠色采購制度。政府綠色采購制度對可持續消費乃至可持續生產具有十分重要的引導作用。由于政府綠色采購具有量大面廣的特點，必然會使政府成為倍受生產企業及供應商青睞的市場上的最大客戶，他們會因此積極采取措施增強其產品的綠色度，不斷提高企業管理及科技創新水平，節約能源資源，減少污染物排放，因而還有利于可持續生產體系和消費體系的形成。同時，政府綠色采購還對普通消費者具有極強的引導和示范作用。近年來，河北省政府采購范圍和規模不斷擴大，以節約資源、保護環境為宗旨的政府綠色采購必須盡快提上議事日程，明確規定購買循環經濟產品的法定比例，對資源循環再生產品、環境標志產品和其他節能、節水、節約資源的“綠色產品”實行優先購買政策。通過政府作為最大購買團體對社會綠色消費的推動和示范作用，鼓勵企業清潔生產，引導社會團體及公眾積極參與綠色消費活動，自覺購買綠色產品，從而達到以最少的資源能源消耗和最低的污染物排放，取得最大的經濟和社會效益。

4.實施財政補貼和財政信貸政策。企業為發展循環經濟必然會在科技研發、設備購進等方面投入較多的資金，這些資金回籠較慢，且企業效益小于社會效益。為此，政府有責任通過物價補貼、財政貼息或稅前還貸等手段對這些企業給予適當補貼。同時在融資渠道不暢的情況下，還應出臺為企業提供政策性銀行低息貸款、貸款貼息等優惠信貸政策。此外，還應建立環境保護綠色銀行可行性論證制度，努力從根本上解決企業清潔生產、環境保護信貸資金落實難問題，為企業從事綠色生產提供必要的資金保障。

5.完善稅收優惠政策。一是完善資源稅改革。改革的著力點應體現在提高資源利用率、遏制過度開采與浪費、保障可持續發展和推動循環經濟的發展上。二是改革消費稅。對污染環境的消費行為，可以通過對生產企業征收環境保護稅和消費稅的方式，提高其生產成本，進而達到提高個人消費成本、抑制消費總量之目的。三是研究開征環境保護稅，通過強化納稅人的環保行為，引導企業與個人放棄或收斂破壞環境的生產活動和消費行為，同時為國家發展循環經濟提供更多的財力支持。

（三）投資帶動，激勵創新，加快建設創新型大省

1.合理劃分省級和地市財政科技投入的界限。省級財政科技投入范圍主要應包括基礎技術研究、高端科技研究，影響全省和行業發展的關鍵、共性技術研究和科技基礎條件平臺建設、國際科技合作等等。地市財政科技投入應著重解決影響區域發展及提高區域產業競爭力的有關科技問題，尤其是科技成果轉化和技術推廣、環境建設及科學普及等方面的問題。

2.把科技創新投入作為政府財政預算保障的重點。確保其投入增幅明顯高于經常性收入的增幅，確保財政科技創新投入占GDP的比例逐年提高。

3.通過財政補貼和貸款貼息等方式對重點行業、重點企業、重點項目的技術改造給予資金支持，并以此帶動社會投資和銀行貸款向科技創新傾斜，構建多渠道、多層次的科技創新投入體系。

4.全面貫徹落實國家關于促進企業自主創新、加速科技成果轉化、鼓勵高新技術企業發展等方面的稅收優惠政策。把稅收優惠的重點集中在高新技術的研究、開發和應用推廣上，鼓勵企業開發新產品、新工藝和新技術，加大對技術進步的投入。

5.改變政府包攬全部科研經費的做法，對政府資助的共性技術研究實行成本分攤的方式，即對國民經濟發展的重要程度越高，應用范圍越廣，越處于研發早期階段的共性技術項目，政府承擔的經費比例越高，反之則越低。這樣不僅有利于調動各方面的積極性，集中力量進行科研攻關，而且會促使大規模的自主創新活動成為經濟增長的強勁驅動力。

（四）調整結構，強化導向，促使產業結構優化升級

1.按照國家產業政策的要求，逐年增加對農業、能源、交通、重要原材料和水利等基礎產業的投資。大力支持高新技術產業、新型支柱型產業和國有企業改組改造，支持衰退產業盡快退出生產和消費領域。

2.通過財政貼息、加速折舊等方式，調整市場經濟主體的行為。引導社會資本投向，促進企業技術進步和增長方式的轉變，以及社會資源在各次產業中的合理配置。

3.充分體現國家產業政策，逐步實現稅收優惠政策由區域傾斜向產業傾斜的轉變。如改變企業所得稅按行政隸屬關系征收的辦法，實行統一征收，按比例分成，促進企業跨行業、跨地區重組，優化企業組織結構；實現產業的稅收優惠調節多元化，注意運用加速折舊、納稅扣除、稅收信貸等間接優惠方式；對需要限制和壓縮的產業通過加成征收、稅收附加、征收消費稅、投資方向調節稅等方式，增加稅收抑制力度，促使其轉產或減產，確保三類產業健康協調發展，逐步形成以農業為基礎，以高新技術產業為先導，以基礎產業和制造業為支撐，服務業全面發展的產業格局，促進國民經濟可持續發展。

（五）明確目標，全力推進，充分利用可再生能源

1.認真貫徹落實《可再生能源法》。明確發展可再生能源的戰略地位，把可再生能源發展目標納入國民經濟發展規劃及各級政府重要工作考核目標，逐步提高可再生能源在河北省全部資源利用總量中的比率。

2.設立可再生能源發展基金。加大各級政府的直接投資力度，尤其是在國家高技術產業化和重大裝備扶持項目中要盡可能地安排可再生能源專項資金，重點支持風力發電、太陽能發電和生物質能利用技術的產業化和設備制造。

3.通過稅收優惠政策，激勵可再生能源企業加快發展。如通過減免增值稅對相關企業可再生能源開發利用設備的生產、銷售和利用可再生能源生產的電力等產品給予稅收優惠，通過減免部分企業所得稅對發展可再生能源的企業給予激勵，促使其做大做強等。

4.加大對可再生能源相關研發和成果轉化的支持力度，逐步形成可再生能源技術的持續創新能力。

5.通過政府采購、財政補貼及價格調控等手段，激勵全體社會成員充分使用風能、太陽能、地熱能、水電、沼氣、生物質能等可再生能源產品，促使可再生能源的開發利用在河北省早日變成最為廣泛的全民行動。

（六）搭建平臺，落實國策，全面構建資源節約型社會

1.將鼓勵節約能源資源納入公共財政支持的范圍。在經常性支出預算中設立節能支出科目，主要用于節能科技的研究與開發、節能技術的示范與推廣、節能教育和培訓及節能管理監督體系的建設等。在建設性預算中，應加大財政節能投資的力度，充分發揮政府的政策導向作用，促進節能技術進步和節能效率的提高。

2.不斷完善政府間財政轉移支付制度。擴大省直管縣范圍，有效縮小區域之間的節能差距，確保節能工作在全省范圍內廣泛深入推開。

3.加大節能產品的認證力度。規范節能產品市場，并通過政府綠色采購為節能產品的運用和推廣搭建制度平臺，通過財政補貼手段為節能產品走向千家萬戶筑橋鋪路，從根本上促使節能產品的運用成為全體社會成員的自覺行動。

4.進一步完善促進節能投資的稅收政策。如在促進節能投資上，對生產和制造節能設備和產品的企業，給予一定的企業所得稅間接優惠政策，由以往的降低所得稅率、減免所得稅或所得稅返還等直接減免向稅前抵扣、加速折舊等間接減免過渡，以更有效地調動企業擴大再生產的積極性。

（七）鏟除障礙，構筑和諧，打造優美生態環境

1.充分發揮各級政府在環保事業中的主導作用。將環境保護納入公共財政體系框架，并隨經濟發展確保逐年增長，以法定渠道為環境保護提供財力支撐。在資金的使用上，應著重向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭區和自然保護區傾斜，優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性重點環保項目，加大對區域性、流域性污染防治及污染防治新技術、新工藝開發和應用的支持力度。

2.充分利用財政融資的杠桿作用，盡快建立穩妥高效的環保投融資體制。吸引更多的社會資金進入環境保護領域，不斷增強信貸融資的支持力度和效率，為環境保護走向資本市場創造條件。

3.加大對污染環境企業的懲治力度。令其排污成本遠遠高于污染治理成本，將企業環境污染的外部成本內部化、社會成本企業化。只有這樣，才能確保河北省經濟可持續發展甩掉沉重包袱而輕裝上陣。

4.逐步從可獲取穩定收入的經營性環保領域退出。以授權經營的方式交由企業（包括外商及所有內資企業）投資和運營，同時通過制定合理的收費標準和價格體系，確保投資者能夠獲得社會平均利潤率，在逐步實現環境保護的產業化的同時，建立起多層次的環保長效機制。

5.擴大資源稅的征收范圍。針對河北省資源稅征收范圍過窄、難以遏制對自然資源過度開采的現實，目前應盡快將部分存量已處于臨界水平，進一步消耗會嚴重影響其存量，或再生能力已受到明顯損害的資源，如水資源、森林資源、草原資源等納入資源稅征收范圍，并對不可再生性、不可替代性、稀缺性資源課以重稅。