加強交通安全管理的關鍵路徑：部門協同

□丁芝華

加強交通安全管理的關鍵路徑：部門協同

□丁芝華

道路交通；安全管理；系統安全觀；部門協同

近些年來，我國道路交通安全狀況發生了比較大的變化。車輛和駕駛人的數量迅猛增加，城鄉地區交通環境日益復雜。在交通事故方面，盡管總體趨勢在不斷好轉，但總量及其造成的人員傷亡、經濟損失的基數較大，且隨時有反彈的可能，道路交通安全形勢不容樂觀。面對此形勢，政府亟需大力加強道路交通安全管理。對于道路交通安全管理的加強，現行的道路交通安全管理體制固然存在一定問題，需要適當改革，但實現道路交通安全涉及的眾多政府管理部門間的協同更為重要。

一、當前的安全形勢與交通安全管理

伴隨著道路交通運輸事業的持續快速發展，我國的道路交通安全狀況在近些年來發生了許多新變化，呈現出許多新特點。在交通基礎設施方面，無論是城市地區，還是在農村地區，道路建設都進展迅猛，道路質量和數量都有較大的提升。以公路為例，2012年，全國新增公路通車里程就達13.11萬公里，而新改建農村公路達19.5萬公里，至該年年底，全國公路通車總里程達到了423.75萬公里，比2006年增長近23%。在車輛方面，全國機動車始終保持快速增長趨勢。至2012年底，全國機動車保有量已達2.4億輛，比2006年增長近66%。其中，汽車保有量1.2億輛，年增長1510萬輛，增長量超過1999年底全國汽車保有量。在駕駛人方面，全國機動車駕駛人也始終保持快速增長趨勢，其中駕齡較低的駕駛人占比例非常高。至2012年底，機動車駕駛人數量達2.6億人，比2006年增長超過70%。其中，汽車駕駛人首次突破2億人，年增長2647萬人，增長量超過1997年底汽車駕駛人總量；駕齡不滿1年的駕駛人近3000萬人，占機動車駕駛人總量的11.3%。據有關專家分析，未來10年，我國機動車和駕駛人仍將持續、大幅增長。在環境方面，國家非常重視道路交通安全管理，設定了道路交通安全“十二五”規劃目標，對《道路交通安全法》及其配套法規、《道路運輸管理條例》等都進行了修正，高科技手段大量應用于交通安全管理，加強了對酒后駕駛等行為的處罰，公眾的道路交通安全意識有了一定的提高，現代交通安全文化正在逐步形成。在交通事故方面，自2003年后，全國道路交通事故的數量及其所造成的傷亡人數逐年下降，但交通事故及其造成的損害總量依然較大，且存在隨時反彈的可能性。基于這些新變化、新特點，盡管我國的道路交通安全形勢總體平穩，但仍不容樂觀。

由于涉及公共安全，道路交通運輸活動不僅僅是一種市場經濟活動或者私人活動，政府需要對其進行必要的干預。從國外道路交通安全治理的成功經驗看，政府不但要進行干預，而且還要進行強勢干預，在道路交通安全治理中居于主導地位。多年來，我國政府已充分認識到其在道路交通安全治理的重要作用，非常重視并積極開展道路交通安全管理工作。然而，當前的道路交通安全形勢為道路交通安全管理工作提出了許多新的、更高的要求，政府仍需要采取進一步的舉措，大力加強道路交通安全管理工作。

二、系統安全觀與交通安全管理的體制

道路交通安全治理的思想對于一國建立何種道路交通安全管理體制具有決定性作用。由于道路交通運輸長期處于機動化較低的階段，我國傳統的以法律和教育為主要手段、以懲治駕駛人的交通安全違法行為為中心的道路交通安全治理思想在道路交通安全治理中一直居于主導地位。按照該思想，駕駛人方面的因素是影響道路交通安全的最主要因素，駕駛人是道路交通安全責任的主要承擔者，減少和預防道路交通事故的核心問題在于防治駕駛人的交通安全違法行為，通過對駕駛人進行安全教育和對其違法行為實行行政處罰或刑罰促使其遵守交通安全法律法規，防止交通安全違法行為，可以在很大程度上達到減少和預防道路交通事故的目的。在該思想的支配下，道路交通安全在很大程度上被理解為車輛、行人等在參與道路交通運輸活動的過程中的安全，道路交通安全管理主要是道路交通秩序管理。我國現行的道路交通安全管理體制就是基于該思想，該體制最初建立于1986年。2003年10月，《道路交通安全法》又以國家法律的形式對該體制進行了明文規定。在該體制下，道路交通安全管理由公安部門統一負責，道路交通安全管理工作主要包括機動車輛安全檢驗和牌證發放，駕駛員考核發證，道路交通標志設施的規劃、設置和管理，道路交通秩序維護，道路交通違法行為的查處，道路交通事故的處理，交通安全宣傳教育。這些工作基本都可歸入到道路交通秩序管理的范圍。

傳統的道路交通安全治理思想主要是與機動化程度較低的道路交通運輸發展階段相適應的。與機動化程度較高的道路交通運輸發展階段相適應的是在20世紀中后期形成并不斷得到發展的道路交通安全系統治理思想——系統安全觀。該思想認為，影響道路交通安全的除了駕駛人方面的因素外，還包括車輛、道路、環境等方面的因素，這些因素之間存在相互影響的關系，道路交通事故的減少和預防不能單靠抑制駕駛人的交通安全違法行為來實現，道路交通安全治理還需要針對車輛、道路、環境等方面的因素采取相應措施，道路設計者、建設者和管理者，車輛設計者和制造者，道路交通運營企業，負責道路交通管理的政府部門及道路交通系統的設計者應擔負道路交通安全的主要責任。基于該思想分析，我國現行的道路交通安全管理體制存在一些問題。例如，道路交通安全管理職能的設置存在較大的缺失，道路的規劃、設計、建設、維護和管理，車輛的設計、制造、使用和維護，道路運輸企業的準入和監管，車輛維修企業的準入和監管等本應屬于這種職能范圍的被排除在外。由于這些問題的影響，我國無法有效實施道路交通安全的系統治理。

鑒于此，許多人認為當前加強我國道路交通安全管理的關鍵在于對上述體制進行徹底改革，建立集中式交通安全管理體制，由一個部門（如交通運輸管理部門）行使所有基于系統安全觀的道路交通安全管理職能。這種觀點固然很有道理，然而，由于許多因素的影響，推行這種改革面臨重重阻力，在當前或今后一段時間內幾乎不太可能，因而，需要另辟路徑。由于道路安全管理涉及的諸多職能分散在公安、交通、建設、安監、工信、衛生等部門，因此在當前或今后一段時間內加強道路交通安全管理的關鍵在于建立部門協同機制，實現部門協同。此外，由于道路交通安全涉及的因素、問題的復雜性，建立完全集中的管理體制目前不太可能，世界上一些國家建立的也多是相對集中的管理體制，在道路交通安全管理中也必然涉及其他部門，開展部門協同也是加強道路交通安全管理的重要方面。

三、部門協同與交通安全管理的加強

部門協同（cross-agencycollaboration）在我國也被稱為“跨部門協同”、“跨部門合作”、“跨部門協作”，是指不同的公共服務部門在特定框架下為實現共同目標或解決某些特殊問題而通過信任、合作、協調、共享、分擔等多種機制開展的注重成效的合作。部門協同不同于部門間臨時的、非正式的簡單協作，而是一種注重在專業化、分散化的部門間形成合力從而為社會提供優質的、整體的公共服務的新型合作。從此角度上看，部門協同也是一種部門協作模式或政府治理模式。它是英國等一些西方國家的政府在開展新公共管理改革中逐步形成的。

自20世紀80年代開始，為了應對傳統官僚制政府出現的危機，一些西方國家的政府開展了一場轟轟烈烈的新公共管理運動，以更好地滿足公眾的公共服務需求為導向，將競爭機制引入到公共服務提供中，與私營部門開展合作，對政府治理模式進行改革。這些改革降低了政府運行的成本，大大提高了政府部門的工作效率及其提供的公共服務的質量，但也帶來了公共管理的空心化和碎片化及對部門之間協調和合作的忽視。部門協同就是為了解決新公共管理改革帶來的這些問題而提出的，已成為20世紀90年代以來西方國家政府新一輪改革的主要內容和方向。

部門協同摒棄試圖通過設立“超級部門”實現跨界公共事務有效治理的觀點，強調部門間的相互信任、協調和合作，致力于部門間在實施公共管理上的協同。它比較適合應用于我國的道路交通安全管理。在我國，盡管形式上的道路交通安全管理部門只有公安部門，但基于系統安全觀分析，實質上的道路交通安全管理部門還涉及建設、交通、發展改革、工信、安監、農業、衛生等諸多部門。2003年成立的涉及15個部門和單位的全國道路交通安全工作部際聯席會議也證明了這一點。由于涉及如此多的部門，部門間的協調和合作對于我國的道路交通安全管理尤為重要。然而，我國當前的政府部門條塊分割嚴重，部門合作多是簡單協作。因而，在當前和今后一段時期內大力加強我國的道路交通安全管理工作，急需借鑒國外在此領域或相關領域中開展部門協同的成功經驗，在道路交通安全管理涉及的眾多部門間建立協同機制，實現部門協同。

（作者單位：山東交通學院文法學院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.010