完善我國道路運輸法律體系的思考

□師妍

完善我國道路運輸法律體系的思考

□師妍

道路運輸；法律體系；合同關系；程序法；地方法規

黨的十八大報告指出，必須“全面推進依法治國”，完善社會主義法律體系。道路運輸管理法是中國特色社會主義法律體系的組成部分，完善我國道路運輸管理法律體系是完善社會主義法律體系的重要內容，有利于道路運輸行政執法，對維護道路運輸市場秩序具有重要意義。

一、現行道路運輸法律體系有待完善之處

我國現行道路運輸法律體系由兩塊構成，即道路運輸實體法和道路運輸程序法。道路運輸實體法以《中華人民共和國道路運輸條例》（以下簡稱《道條》）為龍頭，以《道條》的7個配套規定為細化規定；國家的行政許可法、處罰法、強制法、復議法、行政訴訟法等屬于程序法，為落實這些法律，交通運輸部先后頒布了《交通行政許可實施程序規定》、《交通行政處罰程序規定》和《交通行政復議規定》等交通運輸行政規章，基本形成了交通運輸行政方面實質意義上的程序法。從行政法的類別上講，我國道路運輸法律體系既有全面規范道路運輸行政關系的一般道路運輸行政法，又有僅規范某一類道路運輸行政關系的特別道路運輸行政法。我國的道路運輸法律體系已經形成了初步的立體構架，具備了較為明顯的層次性。但是，目前我國道路運輸法律體系還存在一些需要改進和完善的方面。

1.缺乏真正意義上的“龍頭法”

《道條》出臺前，我國道路運輸法律體系缺乏效力層級較高的“龍頭法”，甚至連一部行政法規層級的道路運輸法都沒有，造成道路運輸行政管理依據不足、職責不清、力度不夠。2004年，《道條》的出臺填補了我國道路運輸管理法規的空白，進一步完善了交通法規體系，為各級政府、交通主管部門、道路運輸管理機構規范和加強道路運輸管理、保障交通運輸安全和維護人民群眾的切身利益提供了法律依據，有利于推進依法行政。

《道條》被業內人士稱為道路運輸法律體系中的“龍頭法”，因為它是全面規范道路運輸關系的規范性法律文件，且效力層級最高。但是，從法治的角度講，《道條》只是國務院制定頒布的一般道路運輸行政法規，其法律效力和調整對象都比較有限。十八大報告中提出“要全面推進依法治國”，而“有法可依”作為“依法治國”的前提條件，要求立法機構必須盡快制定出具有較高法律效力的“龍頭法”。因此，只有經過人大及其常委會制定“道路運輸法”，我國道路運輸法律體系才算完整。

2.缺乏統一調整道路運輸關系的法律

《道條》的調整對象主要包括道路旅客運輸、道路貨物運輸及道路運輸相關業務三方面，其中道路旅客運輸主要為班車客運、包車客運和旅游客運。除此以外，《道條》第82條還規定，出租車客運和城市公共汽車的管理辦法由國務院另行規定。可見，《道條》的調整對象并未涉及到城市出租車和城市公交等城市公共交通領域。迄今為止，國務院也尚未出臺專門針對城市客運管理的行政法規。原交通部和原建設部基于自身職能，分別針對各自指導的道路旅客運輸和城市客運出臺了一系列相關的規章和制度。如原交通部相繼發布了一系列與《道條》相配套的部門規章；原建設部發布了《城市公共汽電車客運管理辦法》、《城市出租汽車管理辦法》等城市客運領域的相關規章。省級層面大部分頒布了地方道路運輸條例，但地方《道條》對城市出租車和城市公交的調整范圍也不統一，有的將兩者納入其調整范圍（如《山東省道路運輸條例》），有的則沒有將兩者納入其調整范圍（如《吉林省道路運輸管理條例》）。從這種情況看，我國道路運輸法律體系的調整對象和范圍還存在一些缺陷和漏洞，缺乏有機的統一。

3.對道路運輸民事關系的調整存在盲區

道路運輸法律體系不僅包含道路運輸行政法律關系，而且也包含道路運輸民事法律關系。運輸合同關系是道路運輸民事法律關系的重要組成部分。運輸合同法經歷了從《經濟合同法》到《合同法》的發展過程，這一發展過程契合了我國經濟體制從計劃經濟到有計劃的商品經濟再到市場經濟的經濟體制的改革過程。《合同法》中有34條規定對我國運輸合同進行了全面規范，既規定了貨物運輸合同，又對旅客運輸合同、多式聯運合同進行了全方位的規范和指導。在肯定運輸合同法發展成績的同時，還應該注意到，《合同法》的這些規定只是原則性的、概括性的，作為運輸合同法的配套規定，《汽車旅客運輸規則》（以下簡稱《客規》）和《汽車貨物運輸規則》（以下簡稱《貨規》）還需要更為詳細的規范以指導實踐，從而有利于促進道路運輸民事法律關系的完善。

4.道路運輸程序法尚不健全

行政程序法適用于各個領域和部門，道路運輸領域也不例外。因此，各部門應在不違背行政程序基本法的前提下制定各部門行政程序法，以規范行政主體的行政行為，保證行政公開、公正、公平，保護行政相對人的合法權益，提高行政效率。雖然我國道路運輸管理法律體系已經初步形成了以許可法、處罰法、強制法、復議法和行政訴訟法為架構的程序法，但實際上道路運輸方面目前只有3部程序法規，分別為《交通行政許可實施程序規定》、《交通行政處罰程序規定》和《交通行政復議規定》。其他程序法只是參考國家的行政程序法來實施，尚未制定出部門強制法。隨著2012年1月1日起《中華人民共和國行政強制法》的實施，《交通行政強制程序規定》的出臺是必然的發展趨勢。只有不斷完善道路運輸程序法，才能在“依法治國”的道路上做到“有法可依”，維護道路運輸秩序的穩定，促進道路運輸業的健康發展。

二、完善我國道路運輸法律體系的建議

1.盡快啟動《道路運輸法》的起草工作

為了維護道路運輸法規體系的完整，統一調整道路運輸管理事項，近年來要求出臺《道路運輸法》的呼聲愈來愈強烈。2007年11月，交通部在《關于促進道路運輸業又好又快發展的若干意見》中已明確提出要研究啟動《道路運輸法》的立法準備工作，作為道路運輸最高管理部門的交通運輸部要重視此項工作，應該盡快啟動《道路運輸法》的起草工作，將起草方案提交全國人民代表大會及其常務委員會，以促使《交通運輸法》的盡早出臺。

《道路運輸法》包含的內容應該是統一的、全面的，既應該包含道路運輸中的客運、貨運及其相關業務，也應該包含城市出租車、城市公交等公共交通領域。城市出租車和城市公交作為道路運輸法的調整范圍是許多國家的通例，而且出租車客運和城市公交客運關系是道路運輸關系中不可分割的重要組成部分，應由一個統一的法律進行調整。同時，道路運輸法的調整對象應該是廣泛的、完整的，既應調整道路運輸行政法律關系，也應該調整道路運輸民事法律關系，如各項運輸合同關系、道路運輸經營權關系等。

2.修訂《客規》刻不容緩

我國現行的《汽車旅客運輸規則》是交通部1988年發布的，距今已有25年之久。當時發布《客規》的時代背景為計劃經濟時代，市場經濟才剛剛起步，但是隨著30多年改革開放的深入發展，市場經濟已經完全取代了計劃經濟，這就造成20世紀80年代頒布的《客規》明顯落后于當前客運事業的發展，并且與現行法律有諸多不協調之處。例如，《客規》中規定的賠償額度較輕，與《消費者權益保護法》及《合同法》的有關條款都有所沖突，對消費者合法權益的保護極為不利。因此，需要有關部門從人民利益出發，及時修訂《客規》中與《消費者權益保護法》及《合同法》等國家新法相悖的事項，否則將阻礙道路旅客運輸經營的有序發展，更不利于解決承運人與旅客之間的各種糾紛。

《貨規》的修訂也是必要的。例如，《貨規》規定“貨運保險由托運人向保險公司投保，也可以委托承運人代辦”。由于貨主單位一般投保了財產險，在托運時不再單獨投保貨運險，而運輸公司為了降低成本一般不會投保承運人責任險，在運輸過程中一旦出現因承運人責任造成的貨損、貨差時，保險公司按財產險向托運人賠償后，會向承運人進行全額索賠。《貨規》中缺乏相應的賠償限額的保護，將不利于道路貨物運輸賠償制度的健全及道路貨物運輸的發展。

3.正確認識地方法規的作用

當前，我國道路運輸法律體系的特點是全國性法律缺失，而地方法規層出不窮。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第64條規定：“除本法規定的只能制定法律的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。”《立法法》的規定為道路運輸領域地方立法工作提供了有利的法律支持。但是，從近年我國道路運輸地方法規的立法情況來看，地方法規的作用太過突出，地方性法規“各自為政”的局面已經影響道路運輸事業的統一健康發展，阻礙了道路運輸市場的規范化。有學者認為，應凸顯地方立法優勢，提高地方立法水平，形成特色鮮明的地方道路運輸法規體系。對于此種強調加強地方立法的觀點，筆者認為有不當之處。因為當前完善我國道路運輸法律體系的重中之重是加強中央立法，努力促成道路運輸事業的統一發展，而不是依然鼓勵地方立法。

完善我國道路運輸法律體系是一項長遠而艱巨的任務，需要中央立法部門、交通主管部門以及各級地方政府的共同努力。在加強中央立法工作的同時，還應該注意修訂完善各部門規章，正確認識地方法規的作用，使道路運輸法律法規真正起到維護道路運輸市場秩序、保障道路運輸安全、保護道路運輸有關各方當事人的合法權益、促進道路運輸業的健康發展的作用，推進我國道路運輸事業的法制化進程。

（作者單位：長安大學）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.009