完善公路行政執法體制的思考

□邱曼麗

完善公路行政執法體制的思考

□邱曼麗

公路運輸；行政執法；權責統一；機構設置；職能分配；人員編制；經費保障

一、問題的提出

2013年11月14日，河南省永城市一輛大貨車相繼被當地運政、路政部門罰款，必須出示月票（每月給路政3000元）和年票（每年給運政3000元）才放行，當事女車主劉溫麗再三求情無果，當場服劇毒農藥自殺。2014年1月3日，河南省交通運輸工作會議通報了處理結果：永城市公路局流動治超大隊7名執法人員移交司法機關追究刑事責任；對永城市政府及交通系統16名相關領導和責任人分別給予撤職、降級、記過等處分。這一事件表面上看是“公路三亂”（公路亂收費、亂罰款、亂設卡）問題，實質暴露的是公路運輸管理體制存在一些問題。十八屆三中全會明確提出，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，這為解決這一類問題指明了方向。

二、公路執法體制現狀

目前，公路執法主體較多，存在多頭執法、權責交叉等問題，其主要現狀和特點如下。

1.“四龍”治超，職能交叉卻于法有據

在治超領域，有4個部門都可以直接處罰貨車超載，其中，公路局負責路政管理（路政），運輸管理局負責運政管理（運政），這兩部分都從屬于交通運輸部門；城市管理行政執法局負責道路市政管理（城管）從屬于建設部門；交通管理局負責交通管理（交警）從屬于公安部門。各部門行使權力的情況如下。

（1）路政。主要職責是保護公路、公路用地及公路附屬設施（路產）。主要執法依據是《公路法》第50條，《公路安全保護條例》33條。處罰標準為3萬元以下；其他處罰為責令停止違法行為（《公路安全保護條例》第64條）。

（2）運政。主要職責是道路運輸管理。主要執法依據是《道路運輸條例》第7條。處罰標準為2萬元以下；其他處罰為責令限期改正（《道路運輸條例》第71條）。

（3）交警。主要職責是交通管理，包括交通指揮、維護公路交通治安秩序等。主要執法依據《道路交通安全法》，處罰標準為200～2000元。其他處罰為扣留至違法消除（《道路交通安全法》第92條）。

（4）城管。主要職責是城市道路管理。主要執法依據是《城市道路條例》27條）。處罰標準為2萬元以下；其他處罰為責令限期改正（《城市道路條例》42條）。

可見，這4個部門管理超載均于法有據。路政負責公路保護；城管管理城市道路；運政管理交通運輸，雖然不能直接對超載罰款，但鑒于超載貨車基本都有改裝，可以對貨車改裝罰款，所以運政也能對超載罰款；交警負責交通管理。這意味著，一個違法行為會同時面臨道路管理、運輸管理、交通管理多個部門重復罰款的窘境。

2.“罰款常態化”催生“超載常態化”

我國公路交通安全等方面的法律法規對車輛超載有明確的處罰規定。交通運輸部、公安部等部委聯合執法，治理超載的行動次數也較多，各地出臺的相關治理文件也很多。但超載問題卻久治不愈，貨運領域幾乎“無車不超”。如此強大的投入，監管力度卻甚微，癥結到底何在？筆者認為，主要有如下原因：只罰款，不卸載。早在2004年，中央7部委就聯合發布《在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》，要求各級交通、公安部門在治理超限超載工作中“堅持卸載、避免重復處罰”、“必須堅持卸載與處罰相結合”。2006年國務院辦公廳下發的《關于加強車輛超限超載治理工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確要求各地各有關部門要對重點監管車型和重點地區逐步加大卸載和處罰力度。涉及治超的禁止性條款都有停止違法行為的規定，車輛沒有卸載消除違章行為的不準放行。但在實際中，執法部門只罰款不卸載現象很突出。違章行為被執法人員查處后，交完罰款就可以一走了之，并沒有被嚴格要求卸載或改回原形。重罰款輕制止，既為重復罰款創造了條件，又助長了運輸者的超載行為，導致“治超”越治越超。

3.創收式罰款，催生罰款亂相

罰款是治超的一種手段，還有說服教育等手段，目的就是要根治超載行為，保護社會秩序的安全有序，保護公路的路產路權，但在實踐中出現了手段與目的本末倒置的情況。有的地方罰款已成為執法的目的，至于超載是否得到治理不再是關注的重點。罰款按目的區分為3種：第一種是以罰代管，把罰款作為管理手段；第二種是罰款經濟，靠罰款補貼財政；第三種是罰款養人，罰款供養執法人員。應該說，上述3種情況在治理超載的執法行為中都有體現。

究其原因，根源在于財政經費保障的不足。部門執法罰款在一些地方已成為財政經費的重要補充和人員經費。一些執法部門的上級部門會下達罰款指標，對于每筆正規的罰款都會如實入賬，并按照一定的程序上繳上級財政部門，部分罰金會按照一定比例返還給本部門，對于返還的罰金，除了用于日常道路維護外，大多用于單位創收和相關福利。甚至一些部門在罰款時開具內部收據，罰金就會悉數被單位據為己有。在利益的驅動下，有的公路執法部門以罰創收，變相縱容了違法行為，一些執法部門不但沒有有效地治超手段，還不斷“創新”罰款形式，使罰款成為長效的創收機制。這一機制的運行軌跡大體是辦罰款不卸載以“放水養魚”，創設各種理由重復罰款，罰款形式多樣易于操作，成為穩定的收入源。如在女車主喝農藥事件中的“套餐包月包季式”罰款具有很大的代表性。本案中貨車車主向永城市運政、路政執法部門事先繳納的超限罰款的費用，分為年票、月票兩種。年票是向當地運政執法部門繳納，一年繳一次，每輛車每年交3000元。繳款之后就可以超載行駛，一年之內不用再交罰款。月票則是向當地路政執法部門繳納的費用，每月3000元，也是針對超載的。每月交了罰款月票后是可以超載的，即使遇到查車，運政和路政也都驗票放行。由此看來，執法部門缺乏遏制超載的動力。

4.執法人員“粗暴野蠻執法”、“隨意執法”，激化雙方矛盾

在這一事件中，相對人既要交罰款，又要交年票和月票，這是“潛規則”的失效。要在潛規則中尋求公理、誠信，難免天真。因為潛規則本身就是踐踏法治的隨意執法，根本無法保持執法部門與車主之間的利益平衡。而執法人員將司機強行拽下，置喝藥的女車主生死于不顧的粗暴行徑，進一步激化了執法者與相對人的矛盾。

上述事件說明，執法權已成為某些部門謀利的手段，只要逐利沖動不止，超載就不會得到有效的治理，甚至會愈演愈烈，陷入“越罰越超，越超越罰”的惡性循環。據騰訊網騰訊評論專欄對“誰對貨車超載負大責任”的調查，有5%（11665人）的人認為應由貨車車主負責；有95%（203909人）的人認為應由執法部門的人對貨車超載問題負更大的責任。而問題并不限于超載本身，而是這種行徑引起的邊際效應。一方面使執法部門權威性得到質疑；另一方面，使危害道路公共安全的隱患得不到治理，還將高物流成本轉嫁到消費者身上。

三、現行公路執法體制存在的問題

1.權責交叉、多頭執法是執法亂相的體制根源

在《公路法》、《道路交通安全法》、《道路運輸管理條例》等法律法規中均對本部門治理超載作出了規定，這其中難以避免以法擴權、以法爭利的問題，也造成了不同部門的權責界限不明，容易出現有利則爭之、無利則推之、不同主體多頭執法等問題。執法亂相會讓執法相對人感到為難。執法過程缺少統籌、協作，既不利于提高管理效能，也不利于樹立良好的執法形象，直接損害了相對人的利益，間接地損害了其他民眾（如消費者）的利益。

2.執法人員超編、財政保障經費不足是執法亂相的經濟根源

多年來，我國一直通過編制管理來控制隊伍數量，但一些地方政府通過設置非在編人員來規避這一規定。超編人員游離于財政之外，即使嚴格控制財政預算也難以予以有力控制。由于地方財政資金的不足，劃撥給治超執法部門人員的經費不足以支付其所需的費用，需要通過罰款返還的方式填補經費不足的空缺，這是“公路三亂”問題存在的經濟根源。

3.執法人員素質不高是執法亂相的主體根源

一些地方治超隊伍的人員素質亟待提高。在現有人員中，除少數受過正規的法律教育外，多數執法人員沒有受到系統的法律教育，僅僅經過短期培訓、甚至沒有經過培訓就直接上路執法。有的人對執法理念、法律知識、執法實踐缺少全面系統的理解和認識，以言代法、以權壓法引發的執法權力化，以情代法、徇私違法引發的執法感情化，以錢買法、貪贓賣法引發的執法商品化，局部利益至上、法律唯我所用引發的執法實用化，恃權自傲、漠視公民權利引發的執法隨意化都不同程序的存在。而上述現象正是產生“暴力執法”、“隨意執法”、“釣魚執法”、“趨利執法”、“暗中執法”的主體根源。

4.法律規定不完善，有些條款過于籠統是執法亂相的制度根源

（1）自由裁量權過大。在相關的法規中，賦予執法人員的自由裁量權很大。在如此大的執法空間中，如果不能有效地控制自由裁量權，就會導致執法亂相。在女車主喝農藥的事件中，所暴露的“年票”、“月票”就是自由裁量權濫用的表現。在實踐中，也不乏一些單位、一些人為便于執行降低法律規定的罰款底線的行為，以及“討價式”罰款和“打折式”執法的亂相。

（2）超載的責任追究規定不明。從官方近期公布的處理結果來看，有7人移送司法，其他相關人員受到了不同程度的黨紀、政紀處分，這一事件的處理不可謂不嚴格。但要治理亂罰款這一“怪胎”，一事一議對于根治這一頑疾是杯水車薪。原因在于這次責任的追究具有偶然性，如果女車主不喝農藥，如果媒體沒有曝光，恐怕這些受到處理的人員還照罰不誤，甚至會因為超額完成上級的罰款指標而進爵升官。這反映出目前對于規范治超缺少常態化的責任追究機制。應該說，對于相對人的超載行為，法律有禁止性的條款，但對于執法人員濫用職權法律的規定規定卻比較原則，如《公路法》第86條。

另外，對于治超執法部門的領導責任在立法上還沒有明確。如果在管轄的領域沒有實現治超的治理，法律應明確執法部門的主要領導應承擔怎樣的領導責任。責任的威懾對于有效地治理超載會起到很大的推動作用。

三、完善公路行政執法體制的建議

十八屆三中全會明確提出，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。

1.建立權責統一、權威高效的公路行政執法體制

要不斷推進執法體制改革，立足于機構設置、職能分配、人員編制、經費保障4個方面，著力解決機構整合、職能集中、人員編制合理、經費保障到位的問題。

（1）機構整合。目前4個執法部門，分別涉及公路局負責路政管理（路政），運輸管理局負責運政管理（運政），這兩部分都從屬于交通運輸部門；城市管理行政執法局負責的道路市政管理（城管）從屬于建設部門；交管局負責交通管理（交警）從屬于公安部門。城管應將其職權中城市道路管理的職責納入路政部門，由路政部門統一行使。由于路政與運政同屬交通運輸部門，建議將二者納入同一管理部門，便于宏觀控制和總體協調。經過整合，形成兩支執法力量，即一支負責路的安全及運輸秩序；而另一支是交警，負責交通管理。

（2）實現相對集中執法權。從源頭上清理政出多門的治理超載的處罰權，進行集中和整合，分別由機構整合而后的交通運輸和交警部門來承擔。而由于超載也是影響交通安全的重要因素，建議對于職能交叉的部分職權通過綜合性執法予以解決，即通過建立協同機構，對路上超載行為進行全面的治理；或者將該職責直接劃歸交通運輸部門管理，交警只負責由其他因素引發的交通管理事項。

（3）科學合理的核定人員編制。目前，治超隊伍編外人員人數較多，存在超編問題。根據交通運輸部規定，一個治超站的人員編制為45人。永城市路政執法人員數量進行核實調查后發現。當地路政大隊的人數至少是核定編制數字的兩倍多。不在編制內的人員，就要靠罰款來供養。為此，要科學合理地核定人數、編制核定數目以能夠有效地維持道路暢通及運輸秩序。編外人員應另作其他安排，予以分流。

（4）切實保障執法人員的財政經費。路政執法作為管理部門，經費本應由政府承擔。但如當地政府部門不撥款或撥款不足，就會通過罰款返還機制進行補充，這就在鼓勵執法人員多罰多創收。要讓執法部門通過罰款來解決經費、增加政府收入，就會助長罰款創收之風。所以，必須保障財政經費，罰款全部上繳國庫，不予返還給執法部門。割斷罰款背后的利益鏈條，才是根本之策。

2.提高執法人員素質，增強法治意識

執法人員是執法的主體，執法人員的素質對執法的效果有著直接的影響。提高執法人員素質的重點是增強法治意識，主要應從以下3個方面著手：一是進行法治理念教育，深入把握“執法為民”理念中“以人為本”、“保障人權”“文明執法”的內涵。二是全面系統地進行法律知識的培訓，培訓合格者才能獲得上崗資格；同時，使培訓常態化，定期對執法人員進行法律培訓，使其熟諳現行法律體系。三是進行執法實踐技能的培訓，使每位執法者能夠掌握執法流程，規范執法細節，真正做到規范執法、文明執法。

3.完善治超的相關法律規定，為規范執法提供法律依據

三中全會提出“改革政府延伸性權力”，這就要從完善立法作為著力點。完善治超的相關法律規定，在明確各部門的執法權限、對罰款等執法行為應當嚴格限制的基礎上，應主要完善如下兩個方面的工作，一是完善授權條款，主要針對自由裁量權過大的情況，在立法上科學設定一個合理的自由裁量空間，同時加強對自由裁量權的控制，通過完善程序規則對裁量權進行控制；通過合理性原則的運用，比如，制定自由裁量權基準對裁量權進行控制；通過司法程序對自由裁量權進行控制。二是完善責任條款，加大濫用執法權的違法行為的追究責任，可以考慮將行為責任與領導責任并處，以增加監督力度。

（作者單位：交通運輸部管理干部學院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.008