促進出租汽車行業穩定發展的政策實踐

□林鴻

促進出租汽車行業穩定發展的政策實踐

□林鴻

出租汽車；穩定發展；風險識別；風險評估；對策；寧波市

出租汽車行業不僅是城市交通體系的重要組成部分，也是事關群眾日常出行的民生行業。自20世紀90年代以來，我國出租汽車行業呈現出高速增長的局面，但由于行業經營管理體制未能有效理順，一些地方產生了營運權到期處置無明確規定、分散個體經營增加監管難等問題。這些問題若不能盡快研究解決，不僅會阻礙出租汽車行業自身的健康發展，也將對整個社會經濟的發展和穩定會帶來一定的影響。

一、維護出租汽車行業穩定發展的必要性

1.保障城市生活正常運轉的要求

出租汽車作為城市交通的重要組成部分，是一個城市的窗口，其服務質量直接體現一個城市的文明程度。但該行業又非常敏感，存在較多的不穩定因素，社會影響較大。近幾年，一些地方發生了一些出租汽車群體性事件，這既影響了城市生活的正常運行，也不利于地方經濟社會的發展。當前，我國正處于經濟社會轉型發展的關鍵時期，在國內外環境相對復雜的背景下，要確保社會經濟的和諧健康發展，就必須要堅決維護行業穩定局面。

2.促進行業科學發展的要求

當前，我國出租汽車行業總體發展速度較快，一些突出的矛盾得到了不同程度的解決，不穩定因素正逐步消除。但是，由于多方面因素的影響，行業規范化、集約化進程仍然存在體制機制方面因素的制約，只有實施有針對性的深度調整，才能推進行業穩定持續發展。由于改革勢必會觸及部分群體的既得利益，因此，必須在深入調查評估的基礎上，采取有針對性的措施，才能解決存在的問題，避免群體性事件的發生，維持行業的穩定發展。

二、對影響寧波市出租汽車行業穩定發展問題的分析

截止2013年底，寧波市共有出租汽車6360輛，從業人員1.5萬余人，年均客運量達2.2億人·次，承擔了約3.5%的公眾出行比例，運營里程達8.9億公里，年營運收入20億元。其中，寧波市區2013年總運營服務7044萬車·次，載客量1.1億人·次，營運里程6億公里。經過多年的發展和規范，寧波市出租汽車行業總體向好，初步形成了與城市化水平相適應、基本滿足居民特殊出行需要的服務體系。但是，由于原《寧波市出租汽車客運管理條例》（以下簡稱《條例》）對于營運權到期處置、個體車能否繼續存在等問題沒有明確規定，已經影響了行業的持續穩定發展，亟需通過立法進行明確，為此，寧波市在2011年底全面啟動《條例》修訂程序。為確保行業穩定，寧波市專題開展了《條例》修訂穩定信訪評估，全面梳理了存在的問題。

1.營運權到期處置問題

原《條例》規定經營者擁有15年的有償營運期限，但并未明確規定營運權使用期滿后如何處理。這一現象讓大部分的經營者存在自動續期的預期心理，認為理所當然地要繼續享有該權利。營運權到期后該如何處置？能否延期？是否有償使用？期限多長？成為行業管理中最為關鍵的問題。若處置不當，將嚴重行業和社會的穩定發展。

2.個體經營監管難問題

由于出租汽車駕駛員素質參差不齊、自律意識不強，在個體經營情況下，難以實現有效的行業監管，優質規范服務得不到保障。此外，個體經營容易產生以依靠營運權取得收益的食利階層，從而加重實際從事營運的駕駛員的負擔。營運權到期后，個體經營能否繼續存在成為立法的一項重要抉擇。

3.車輛與駕駛員的準入問題

原《條例》對于出租汽車的準入沒有進行具體規定，尤其是車型的選擇缺乏統一的準入標準，安全、排量、環保和配置等標準均缺乏相應規定。同時，駕駛員準入門檻過低也影響了服務質量的提升。因此，必須對出租汽車車輛和駕駛員的準入進行細化和明確。

4.市場退出機制問題

原《條例》對出租汽車企業、駕駛員的退出沒有明確規定。即使企業存在嚴重的安全問題，或者駕駛員存在拒載、途中甩客等嚴重違章行為，仍無法使其退出。因此，建立一套科學的服務質量考評制度，已成為行業發展亟待解決的問題，但如何合理設置考核方法、考核指標及考核懲罰措施則有待于深入調查研究。

三、影響行業穩定發展的風險識別與對策

1.影響行業穩定發展的風險識別

根據《條例》修訂需要，結合寧波市出租汽車行業的實際情況，主要存在4個重要風險點，即營運權到期處置、取消個體經營、車輛和駕駛員準入，以及建立以服務質量考核為核心的退出機制等問題。只有有效處理好這4個風險點，才能確保《條例》修訂始終處于風險可控、操作可行、管理有效的狀態。為了確保民意的廣泛性、普遍性和真實性，針對4個風險點，寧波市出租汽車管理部門通過實地調研、問卷調查、座談會、專家論證會和聽證會等方式，廣泛征求出租汽車協會、經營企業、個體車主、從業人員、基層行業管理干部、人大代表、政協委員等群體的意見建議。在深入細致的調查評估基礎上，分別確定風險等級，提出對策措施。

（1）營運權到期處置問題。目前，國內各城市有3種處置方式：一是到期后根據服務質量進行考核，決定是否延續，如深圳、武漢等的做法效果較好；二是到期后取消收回（如鄭州、蘭州等城市），這種做法容易引起業內較大反彈，最后仍回到以服務質量考核決定是否延續；三是到期后無條件延續。可見，營運權到期后如不能妥善處置會引發不穩定因素。對營運權到期處置，包括車主在內的所有被調查者的意見是：根據服務質量延續的占61.49%，無條件延續的占25.20%，收回重投的占13.31%。可見，對營運權到期后的處置方式，大部分經營者及社會公眾基本認可根據服務質量有條件延續的方式，而到期后直接收回則風險較大。

（2）個體經營問題。截止2011年底，寧波市區共有個體出租汽車1210輛，約占市區車輛的三成，個體從業者甚眾是一個現實的問題。為提升行業整體服務水平，推行規模化經營和公司化管理是一個有效途徑。但若直接取消個體經營，意味著廣大個體經營者以出租汽車經營為基礎的生計的消亡，直接影響其重大利益，會引發強烈反對。從調查數據來看，約三成的被調查者都反對取消個體經營方式，從比例看，持反對意見的基本就是個體經營者。因此，取消個體經營不宜一刀切，應逐步引導、循序漸進。

（3）車輛、駕駛員準入問題。出租汽車作為一個城市的窗口，其車輛外觀、舒適性、安全性、車內環境等應當符合一定的要求。原《條例》對車輛的準入限制主要集中在排量上。調查結果顯示，包括車主及其他人員，支持排量準入限制的占31%，支持不限制的占61%，但都不支持將車輛排量限制為1.8升；對車輛其他方面的準入限制的意見分別是：節能環保（55.63%）、安全（46.59%）、舒適（37.56%）、美觀（15.53%）、動力（8.56%），無意見的占24.56%。但是，車輛綜合性能的改善一般與動力正相關，綜合性能提高勢必要求增加排量，若直接限制車輛動力會遇到較大阻力。因此，可在綜合考慮控制油耗成本的前提下，通過適當提高舒適性等其他條件來實現車輛硬件水平的提高。關于駕駛員準入的問題，由于行業特性和提升服務的需要，除了在駕駛技能、營運服務等方面的限制外，還涉及身體素質、儀容儀表、人際溝通等方面要求。原《條例》要求在本市長期居住和從業兩年以上。對于駕駛員是否應該設定一些準入條件，被調查者的意見分別是：安全駕駛（85.26%）、身體健康（60.38%）、懂寧波話（41.68%）、年紀輕（22.03%）、儀表好（22.03%）。因此，宜采取“老人老辦法，新人新規定”的做法，對已經取得資格的加強教育和管理，對新申請資格的嚴把質量關，既可保障現有駕駛員群體的利益，降低其反對率，又可在人員新進時避免引發較多的矛盾。

（4）建立以服務質量考核為核心的退出機制問題。原《條例》對服務質量考核及結果的運用沒有相應的規定。調查結果顯示：根據車主意見，對駕駛員考核不合格的應重新培訓（占75.59%），對經營企業考核不合格的應限期整改（占70.08%）；所有被調查者的意見傾向也和車主高度一致，對考核不合格的駕駛員要重新培訓（占75.59%），對考核不合格的企業要限期整改（占69.41%）。被調查者大都認為對考核不合格的企業或駕駛員應該采取一定的處置措施，已經比較認可服務質量考核方式和考核結果的有效運用。問題的關鍵在于考核指標設計是否科學、合理，考核執行是否公開、公正和透明。因此，建立以服務質量考核為核心的退出機制風險不大，但在考核過程中需注意公平問題，否則會引發行業發展的不穩定因素。

2.化解風險的對策

（1）關于營運權到期處置問題。營運權到期終止面臨較大風險，但無條件延續又有違公平原則，考慮通過以下措施降低風險：一是將服務質量考核結果作為行政許可的重要參考內容，實施有條件的許可；二是做好政策的宣傳和輿論引導，穩定經營者的心緒；三是加強引導，通過宣傳告知營運權高價炒賣的風險；四是及時了解行業動態和從業者思想動態。

（2）關于取消個體經營問題。暫緩取消出租汽車個體經營方式，逐步引導市場主體向規模化、公司化管理邁進，采取3方面的措施：一是提高營運權許可的條件，投放新運力時只面向上規模的公司投放，逐步降低個體經營者比例；二是鼓勵通過經營者兼并、重組、收購等方式，或者個體經營者自我組建規模化主體，實現規模化經營；三是政府出臺相應的稅收優惠、工商注冊、財政補貼等政策，鼓勵個體經營者聯合組建公司。

（3）車輛、駕駛員準入問題。制定車輛準入的技術標準，確定多種車型，形成科學、合理的車輛目錄；在節能減排方面，鼓勵新能源車輛進入市場；在安全、節能、環保的前提下，允許經營者自主選擇合適的車型；通過服務質量考核，鼓勵提前報廢、更新車輛，提高車輛等級。在人員準入方面：加強崗前和在崗培訓，嚴格把關；通過行業協會建立駕駛員培訓中心，儲備一定數量的駕駛員，緩解人員短缺現狀；建立駕駛員黑名單，淘汰服務質量差、素質低的駕駛員。

（4）關于建立以服務質量考核為核心的退出機制問題。關于出租汽車服務質量考核，深圳市將考核體系上升為地方性行業標準，這具有一定的借鑒意義。建立以服務質量考核為標準的出租汽車市場退出機制，應堅持“內容公開、過程公平、結果公正”的原則，取得從業者的信服和支持；加強輿論引導，在行業內形成以服務質量考核要求為工作核心的風向標；由利益獨立的第三方機構執行考核，確保考核的獨立和公正；完善出租汽車服務質量考核體系，將其建設成為地方性行業標準，提升考核工作的地位和效力。

四、寧波市出租汽車改革維穩風險評估的啟示

寧波市新修訂的《條例》于2013年1月1日起施行，取得了良好的效果。《條例》明確規定，對于出租汽車營運權到期處置，原經營者可以提出繼續經營申請，符合經營許可條件且服務質量考評合格的，可以取得營運權；禁止營運權轉讓；允許個體經營方式繼續存在，市和縣（市）人民政府應當制定相應政策鼓勵現有的出租汽車企業兼并或者管理個體經營者，鼓勵出租汽車經營者依法組建公司；確立了出租汽車經營服務質量考評制度，并將考評結果作為經營者、駕駛員退出的法定依據。此外，還確立了出租汽車車輛準入在安全舒適、節能環保等綜合性能方面的要求。這些規定的出臺，有力地保障了2013年寧波市出租汽車營運權到期處置、個體車公司化改造、車輛更新等工作的有效實施，在切實維護行業穩定的前提下，推動了行業健康、規范、可持續發展。總結寧波市出租汽車改革維穩風險評估工作，可以得出4點啟示。

1.改革前進行深入的調查研究

凡是直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發社會穩定問題的重大決策事項，在制定出臺、組織實施或審批審核前，必須堅持“應評必評、一件一評”。政策法規風險評估報告與討論稿同步審議，前期項目風險評估報告與工可報告同步編制，擬開工項目風險評估報告與開工計劃同步提交。堅持“三不”制度，即政策法規無評估不審議，重大項目無評估不開工，改革措施無評估不出臺。

2.引入第三方進行風險評估

在深入調查研究的基礎上，要圍繞行業特點，借力專業的第三方評估機構進行風險評估，深入細致排查易發生不穩定因素的重要領域、重點部位，深入研究分析產生原因，找準風險點。針對評估項目，在重大事項決策前，廣泛征集民意、集中民智、凝聚民心，不斷優化決策方案，有針對性地提出化解對策。

3.提前制定預案應對突發性事件

雖然評估報告提出的措施已在很大程度上降低了風險發生的可能性，但針對可能出現的不穩定事件，仍需制定評估處置化解預案。一旦出現停運事件，增開公交線路、加密班次、延長營運時間，確保群眾出行不受影響；組織私家車志愿者，到機場、火車站等重要部位免費接送；必要時實行公交車免費。同時，約談、警告停運企業和經營者，嚴格按照有關規定，在綜合服務質量考評、資源配置等環節嚴肅處理。

4.充分利用各類媒體，確保宣傳到位

當前，輿論媒體多樣，資訊傳播快速，在第一時間通過電視、廣播、報紙、網絡等媒體進行宣傳報道，加強輿論導向，能有效地使相關重要政策、措施家喻戶曉，營造良好的社會輿論環境，創造社會解、理解、諒解的環境。同時，堅持政府主導、企業負責的維穩聯動制度，切實落實企業的主體責任，加強政府與企業的溝通，把矛盾解決在基層，消除在萌芽狀態。

（作者單位：浙江省寧波市城市客運管理局）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.004