金融支持連片特困區(qū)工作難點及建議
——以吉林省白城市三個典型貧困縣為例

孫承軍 楊 靜

（中國人民銀行沈陽分行，遼寧沈陽 110001; 中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

區(qū)域經(jīng)濟

金融支持連片特困區(qū)工作難點及建議
——以吉林省白城市三個典型貧困縣為例

孫承軍 楊 靜

（中國人民銀行沈陽分行，遼寧沈陽 110001; 中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

本文在對吉林省通榆、鎮(zhèn)賚、大安三個典型國家級貧困縣進行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了目前金融支持連片特困區(qū)工作存在的金融支持著力點少、扶貧工作政出多門、返貧現(xiàn)象嚴重、地方財力不足以及金融機構(gòu)追逐利潤最大化傾向明顯等難點。在此基礎(chǔ)上，提出了六點改進金融支持連片特困區(qū)工作的建議。

特困區(qū)；扶貧；金融支持；難點；建議

貧困問題是一項歷史性課題，也是世界性難題。為深入貫徹《中國農(nóng)村扶貧綱要》精神，積極扶持大興安嶺南麓貧困片區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，促進貧困縣域加快脫貧致富步伐，進而達到十八大提出的“到2020年全面建成小康社會”的宏偉目標(biāo)，本文在對吉林省通榆、鎮(zhèn)賚、大安三個典型國家級貧困縣進行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了金融支持連片特困區(qū)工作的難點及建議。

一、貧困狀況

吉林林省通榆、鎮(zhèn)賚、大安三個典型國家級貧困縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣（即片區(qū)縣），占全省片區(qū)縣總數(shù)的37.5%。2013年片區(qū)縣農(nóng)民年人均純收入僅為5,306元，片區(qū)農(nóng)民人均純收入低于2,300元的貧困人口達95.9萬人，貧困率高達47.3%。

二、目前工作難點

（一）金融支持著力點少，優(yōu)質(zhì)客戶稀缺，金融扶貧介入難

貧困縣域的特點是經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、資金需求量大、優(yōu)質(zhì)客戶稀缺、信用狀況不佳，有效擔(dān)保資產(chǎn)不足。問卷調(diào)查反映：2013年末吉林省通榆、鎮(zhèn)賚、大安三個典型國家級貧困縣中小企業(yè)總數(shù)為8,339戶，有貸款需求3,844戶，符合貸款條件1,592戶，實際得到貸款523戶。綜上，企業(yè)有需求但由于自身原因得不到金融支持的比例高達86.4%，致使金融支持貧困縣域經(jīng)濟發(fā)展著力點少，介入難。

（二）扶貧工作政出多門，對象不一，形成合力難

據(jù)調(diào)查，縣域扶貧工作由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，扶貧辦主抓，涉及財政、金融、民政、水利、交通、城建、畜牧、糧食、文教、衛(wèi)生、婦聯(lián)、殘聯(lián)等十幾個部門，且各個部門有各自的規(guī)定、扶貧重點和扶貧方式，且對象不一，很難形成合力，產(chǎn)生綜合效應(yīng)。

（三）自然災(zāi)害大，發(fā)生頻率高，返貧現(xiàn)象嚴重

以通榆縣為例，尤以旱災(zāi)為重，素有"十年九旱"之說。加之貧困村基礎(chǔ)差、底子薄，抵御自然災(zāi)害能力弱，農(nóng)民增收缺乏有效保障。年度內(nèi)雖能達到整村推進標(biāo)準，但質(zhì)量并不高，因災(zāi)因病返貧問題比較突出，脫貧成果難以鞏固。

（四）地方財力不足，扶貧資金短缺

據(jù)調(diào)查，鎮(zhèn)賚、大安、通榆三縣市2013年全口徑財政收入27.4億元，全口徑財政支出78.9億元，當(dāng)年財政收支倒掛51.5億元，入不敷出和收支不平衡狀況較為突出。縣域財力的嚴重不足，致使國家扶貧項目中的地方配套資金難以落實。

（五）金融機構(gòu)追逐利潤最大化傾向明顯，扶貧內(nèi)生動力不足，扶貧工作積極性不高

由于目前沒有專門承擔(dān)扶貧任務(wù)或職責(zé)的主體銀行，金融機構(gòu)對扶貧對象或弱勢群體發(fā)放貸款亦沒有政府獎勵、稅收優(yōu)惠、財政貼息等激勵政策（下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款和婦女創(chuàng)業(yè)貸款除外），加之基層銀行商業(yè)化運作，風(fēng)險管控嚴格，追逐利潤最大化傾向明顯，致使金融扶貧內(nèi)生動力不足，積極性不高。

三、工作建議

（一）建議國家依托扶貧綱要制定出臺《扶貧工作管理條例》

省市縣政府要出臺具有可操作性的扶貧工作細則、辦法、規(guī)劃，使扶貧工作從上到下，一脈相承。堅持政府主導(dǎo)原則，統(tǒng)籌行業(yè)扶貧投入，整合分散的發(fā)改、財政、金融、民政、水利、交通、城建、畜牧、糧食、文教、衛(wèi)生、婦聯(lián)、殘聯(lián)等方面的扶貧資源，相互銜接，鎖定對象，協(xié)調(diào)聯(lián)動，持續(xù)投入，用好用足扶貧政策，最大限度地發(fā)揮扶貧工作的綜合效應(yīng)。

（二）扶貧工作要立足快速脫貧，防止返貧，重點支持具有長效發(fā)展前景的項目

上述三個貧困片區(qū)縣支柱產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的根本問題是地力差、災(zāi)害多、產(chǎn)量低。因此建議加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、加大中低產(chǎn)田改造、加大土地（草原）沙化堿化治理、加大科技投入等支持力度，培育致富根基，確保片區(qū)縣從根本上脫貧。

（三）進一步擴大信用中介擔(dān)保能力，完善農(nóng)業(yè)保險配套措施，為金融支持創(chuàng)造有利條件

貧困片區(qū)金融支持乏力的另一原因在于中介機構(gòu)擔(dān)保能力不足，農(nóng)業(yè)保險跟進力度不夠，覆蓋面過低。例如，通榆縣中小企業(yè)擔(dān)保機構(gòu)目前只有一家，成立7年來注冊資本金仍然只有2,000萬元（其中1,000萬元為固定資產(chǎn)），擔(dān)保能力十分有限；農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)只有1家，且險種不多，覆蓋面不大，責(zé)任范圍小，無法滿足農(nóng)業(yè)災(zāi)害多發(fā)的保險需求。因此應(yīng)盡快擴充中介機構(gòu)擔(dān)保基金，增強擔(dān)保能力；積極培育政策性保險機構(gòu)與商業(yè)性保險機構(gòu)并存的農(nóng)業(yè)保險格局，最大限度地分散、覆蓋、補償因生產(chǎn)經(jīng)營性風(fēng)險而引發(fā)的信貸風(fēng)險。

（四）建議建立金融扶貧主辦銀行制度

針對金融支持扶貧工作積極性不高、風(fēng)險管控嚴格以及商業(yè)特征明顯等問題，建議每個縣市區(qū)明確1-2家金融機構(gòu)作為金融扶貧工作主辦銀行，具體承擔(dān)金融扶貧政策職責(zé)，及時發(fā)放與國家扶貧開發(fā)項目有關(guān)的配套資金，扶貧貸款實行單獨管理，單獨考核，利率下浮或免息，各級財政在稅收、貼息、運營成本上給予補償，有效解決金融扶貧職責(zé)不清，積極性不高的問題。

（五）創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，充分發(fā)揮金融支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎作用

由于貧困片區(qū)金融系統(tǒng)內(nèi)生動力不強，信貸產(chǎn)品單一，服務(wù)功能滯后，也制約了縣域經(jīng)濟發(fā)展。因此建議縣域金融機構(gòu)在做大做強常規(guī)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，重點加大"直補保"、林權(quán)、地權(quán)、宅權(quán)、農(nóng)機具、動產(chǎn)抵押貸款等信貸產(chǎn)品的拓展力度；大力推廣"公司+農(nóng)戶"、"公司+基地+農(nóng)戶"、"公司+農(nóng)民+保險"、 "部門+農(nóng)戶+保險"、 "公司＋農(nóng)戶＋政府"等靈活多樣的貸款模式；積極完善農(nóng)村金融服務(wù)設(shè)施，增加布設(shè)ATM、POS機具、轉(zhuǎn)賬電話等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施數(shù)量，加快開通網(wǎng)上銀行、手機銀行等現(xiàn)代化服務(wù)步伐，為社會有效資金在貧困鄉(xiāng)村快速、高效流通提供有力的金融支持。

（六）建議實行再貸款扶貧政策

即人民銀行總行拿出一定數(shù)額的扶貧再貸款資金，逐級下?lián)艿绞　⑹小⒖h貧困地區(qū)，依托主辦銀行發(fā)放，區(qū)別于普通再貸款單戶額度小、使用期限短、利率上浮以及貸款面過大的運營方式，集中優(yōu)勢資金重點支持"整村推進"中的示范項目、示范村、示范戶、各類專業(yè)合作社、致富帶頭人等資金需求，單筆額度適當(dāng)提高，貸款期限適度延長，利率不上浮或適當(dāng)下浮，最大限度地放大支農(nóng)再貸款的惠農(nóng)效應(yīng)。

Difficulty and Suggestions of Financial Support to Poor Areas: Case Study on Three Poor Counties of Jilin Province

SUN Chengjun YANG Jing

Based on investigation of three poor counties in Jilin Province, Tongyu, Zhenlai, and Daan, this article analyzed the difficulties of financial support to poor areas, such as lacking comprehensively collaboration among different government departments, and etc. Six suggestions for improving the fi nancial support to poor areas are given in the end.

Poor Areas; Poverty Alleviation; Financial Support; Diffi culty; Suggestion

F830

：A

：1009 - 3109（2014）01-0046-02

（責(zé)任編輯：劉曉鑫）

孫承軍，男，漢族，本科，中國人民銀行沈陽分行，經(jīng)濟師。

楊 靜，女，漢族，本科，中國人民銀行長春中心支行，經(jīng)濟師。