國庫集中支付運行中存在的問題及建議

于書紅

（中國人民銀行白山市中心支行，吉林白山 134300）

工作論壇

國庫集中支付運行中存在的問題及建議

于書紅

（中國人民銀行白山市中心支行，吉林白山 134300）

國庫集中支付系統投入使用，有利于增強政府的宏觀調控能力，加強財政監管，提高財政資金使用效益，有效防止單位擠占、挪用和截留財政資金，有利于從源頭上預防和遏制腐敗現象的滋生，對我國財政國庫體制改革具有深遠的意義。但是，隨著國庫集中支付系統在各級財政部門的全面鋪開,其問題也逐漸暴露出來。日前，我們對白山市各級國庫集中支付系統的運行情況進行了調查，發現問題并有針對性地提出建議及改進措施，以更好地推進國庫集中支付系統在白山地區的運行，并對下一步在縣級財政部門推廣集中支付系統打下良好基礎。

一、國庫集中支付系統運行中存在的問題

（一）財政直接支付比重較低

按照規定，財政直接支付的范圍包括工資支出、大宗物品或服務采購支出、工程采購支出（包括大型修繕、基本建設項目）、上級對下級的轉移支付等項目，但從調查情況看，白山市財政直接支付的范圍及比重尚處于低水平階段，且范圍和比例呈萎縮和下降趨勢，這顯然不符合國庫集中支付改革的初衷。

（二）納入改革的預算單位存在較多的現金支付情況

按照規定，預算單位購置國家規定的專項控制商品、使用上級專項資金等支出必須采取轉帳結算方式，不得使用現金，如特殊情況需使用現金結算，要有上級部門文件依據。在國務院批準的《財政國庫管理制度改革方案》中，也提出了對預算單位零星支出要采用銀行卡支付的要求，其目的就在于盡量避免預算單位的現金支付情況。據調查，白山市納入改革的預算單位現金支付的現象較為多見。

（三）預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金比例較大，大量財政性資金游離于國庫之外

在改革之初,《白山市市級預算單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理暫行辦法》規定，納入國庫集中支付改革的預算單位應對原有銀行賬戶進行清理，允許預算單位開立一個用于財政授權支付的零余額賬戶，其性質按基本賬戶管理，其原有基本賬戶變更為專用賬戶。2008年《吉林省財政廳 中國人民銀行長春中心支行關于進一步規范預算單位零余額賬戶管理的通知》文件對此做了變更，將預算單位開設的零余額賬戶按專用賬戶管理，預算單位的原基本賬戶保留。這一政策的放寬，造成預算單位零余額賬戶的資金大部分轉移到其基本賬戶。據調查，在吉林銀行廣場支行開戶的102家預算單位均保留了基本賬戶，而且基本賬戶的大量資金是從零余額賬戶轉入的。由于轉入基本賬戶的財政性資金與預算單位實際支出之間存在時間差，且何時支出由預算單位自行確定，這造成大量的財政性資金沉淀在商業銀行預算單位賬戶，脫離了國庫的監管。

（四）集中支付撥款不利于國庫部門監督

集中支付是通過電子信息的方式處理撥款方式，大大的降低了財政資金風險，同時也有效的減少了國庫部門工作量，然而這對國庫監督管理工作造成了一定影響。實際業務處理中一筆集中支付撥款附帶著很多明細項目，有時多達近千項，都是采取電子數據形式，具體撥款明細項目的審核較為困難，逐筆審核工作量十分巨大。我們在業務處理中發現在撥款憑證附帶的明細中出現了借款類支出，而借款類支出不屬于集中支付的處理范圍，然而該筆集中支付撥款各種手續齊全，國庫部門很難對此提出異議。

（五）集中支付系統有待升級

白山市財政局集中支付系統是針對TBS開發設計的，目前吉林省各級國庫已采用較為先進的TCBS進行日常業務處理，現有的集中支付系統已不能滿足新業務處理方式的要求。省市各級國庫部門已多次與財政部門溝通協商，建議其改進現有的集中支付系統，增設該系統與TCBS的接口，使數據可以在兩系統間交換，保證財政部門和國庫部門業務處理的兼容性，而財政部門以經費緊張等各種借口推拖此事，使得先進的TCBS遲遲不能與集中支付系統對接。每天業務處理時，業務人員必須同時使用TCBS、TBS、集中支付三個系統才能完成一筆集中支付撥款的處理，業務處理手續相對繁雜，同時通過手工在各系統間進行數據處理，也帶來了一些不安全因素。

（六）“額度控制”實際作用有限

集中支付撥款處理時需要導入額度信息，目的是為了防止透支，同時也可以監督財政資金使用。然而日常業務處理時，財政部門對于額度信息的處理過于隨意，額度控制功能基本落空。國庫部門業務人員在處理集中支付業務時，如果發現額度不足無法進行款項支撥，此時財政部門就可以根據需要任意下額度，從而使國庫對集中支付款項監督功能失效，額度控制已無實際作用。

（七）對于集中支付問題的相關處罰措施不完善

根據銀發《中國人民銀行關于明確地方國庫集中收付代理銀行資格認定有關事項的通知》[2009]385號第四條規定，對于處理集中收付業務中出現的違法違規行為，人民銀行分支機構應當進行處罰。而現實業務處理中無相關處罰的具體規定，相關規定的缺失給國庫部門監督管理以及對集中支付業務的規范帶來很大的不便。

二、對于改進國庫集中支付工作的建議

（一）擴大財政直接支付范圍，強化財政監督

為提高財政性資金支付效率，建立環節少、節奏快、效率高的財政資金運行機制，滿足對財政性資金使用和監督的要求，應進一步擴大財政直接支付的比例和范圍。一是將已明確納入財政直接支付范圍的全部資金實行直接支付，嚴格按照財政資金使用支付方式的要求，該采取財政直接支付方式的，不能因為各種原因而改用授權支付方式。二是進一步擴大財政直接支付范圍，要采取有效措施將尚未納入財政直接支付的其他政府采購資金全部納入財政直接支付。三是試行全額撥款預算單位的全部預算資金納入財政直接支付范圍。

（二）進一步加強國庫集中支付現金管理。

一是嚴格按照《現金管理暫行條例》的規定，對轉賬和支付現金的范圍加以明確，減少預算單位現金支付量。二是要建立國庫集中支付現金管理制度，切實加強現金使用管理。三是在預算單位推廣使用銀行卡。銀行卡作為非現金支付的結算工具，具有減少現金流量、提高支付透明度、便于監控管理等特點，不僅方便持卡人，而且是加強財政財務管理的重要手段。四是加強現金管理使用的監督。財政、審計及人民銀行等部門要加大對預算單位現金使用情況的監督檢查。

（三）加強預算單位的賬戶管理，取消預算單位的基本賬戶

國庫集中支付改革之所以出現這樣那樣的問題，其根本原因之一是預算單位不合理賬戶的存在，這是國庫集中支付改革中的“頑疾”，必須要根治。2008年10月吉林省財政廳和中國人民銀行長春中心支行聯合下發了《關于進一步規范預算單位零余額賬戶管理的通知》，指出預算單位可以保留原基本賬戶，用于預算單位未納入改革試點的財政性資金。我們認為，這是針對當前國庫集中支付改革過程中出現的問題的一種暫時性解決措施，從國庫集中支付改革的最終目標看，取消預算單位的基本賬戶才是解決問題的長久之計。為此我們建議，取消預算單位的所有賬戶，只保留其零余額賬戶作為基本賬戶使用。如因特殊業務需要，應提供相關的文件資料等，經當地財政局、人民銀行批準后，建立專用賬戶，且規定專用賬戶的使用期限，處理完業務后，隨即取消戶，且規定專用賬戶的使用期限，處理完業務后，隨即取消。

（四）加快集中支付系統升級，完善集中支付管理

一是加強集中支付業務處理制度建設，嚴格遵守集中支付業務處理范圍要求，杜絕非集中支付科目在撥款明細中出現。同時調整系統設置，由系統自動識別非法科目。二是加快集中支付系統升級改造工作，增設集中支付系統與TCBS接口，保證兩大系統信息交流順暢，節省工作量，降低手工操作風險。三是鑒于額度控制已無實際作用，建議取消額度控制要求，或者強化管理，保證財政部門嚴格按照要求下發額度計劃。

（五）完善監督處罰措施，加強國庫部門的監管職能

相關部門應根據《中國人民銀行關于明確地方國庫集中收付代理銀行資格認定有關事項的通知》精神，研究制定集中支付問題的具體處罰措施，規范集中支付管理，填補國庫部門對集中支付業務監督管理的真空，加強業務處理的規范性，防范財政資金在集中支付環節可能出現的風險。進一步強化國庫部門的監督檢查權，加大國庫對集中支付代理行的檢查力度，杜絕集中支付業務處理中的各種風險隱患。

（責任編輯：劉曉鑫）

于書紅，女，漢族，本科，中國人民銀行白山市中心支行，經濟師。