大城市公共交通價(jià)格制定的困境分析及對策

□張楠

北京地鐵2014年調(diào)價(jià)的消息引起了全國的廣泛關(guān)注，其中“漲與不漲”的爭論觸動著人們敏感的神經(jīng)。2元錢的低票價(jià)或已成為人們無法割舍的福利，大部分居民表示反對“漲價(jià)”。而地鐵的低票價(jià)也確實(shí)引發(fā)了不少問題：交通高峰期地鐵承載了過多的客流，不僅使車廂內(nèi)擁擠不堪，也增加了地鐵運(yùn)營的不安全因素；低廉的票價(jià)需要巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，而政府的財(cái)政壓力也越來越大；地鐵爭奪了部分公交客流，造成公交資源的過剩。這些問題的存在，都需要對現(xiàn)有的低票價(jià)機(jī)制進(jìn)行變革，使票價(jià)調(diào)節(jié)公共交通使用結(jié)構(gòu)的杠桿作用得到更好的發(fā)揮，并進(jìn)一步降低公共交通財(cái)政支出的壓力。但是，“漲”則招致民怨，“不漲”則現(xiàn)有的問題得不到解決，這使大城市公共交通價(jià)格的制定陷入兩難的境地。

一、大城市公共交通價(jià)格制定需要考慮的因素

由于大城市公共交通價(jià)格的制定涉及到“社會公眾、政府和公交企業(yè)”3個方面的博弈，因此，在制定公共交通價(jià)格時，就要綜合考慮“社會公眾、政府和公交企業(yè)”等多方面的因素，權(quán)衡利弊，以制定出最合理的公共交通的價(jià)格。從社會公眾方面來看，公共交通價(jià)格應(yīng)該在普通城市居民的收入水平可承受的范圍內(nèi)，同時還要考慮到居民的支付意愿，不同的居民在不同時間段和出行區(qū)間對公共交通會有不同的支付意愿；從政府方面來看，公共交通價(jià)格應(yīng)考慮到城市福利政策和財(cái)政支付能力的因素，特殊人群的公共交通優(yōu)惠政策通常是城市福利政策的重要體現(xiàn)；而從公交企業(yè)方面來看，公共交通價(jià)格應(yīng)首先滿足企業(yè)運(yùn)營成本和財(cái)務(wù)目標(biāo)的要求。由于公共交通價(jià)格對公共交通使用結(jié)構(gòu)還具有一定的調(diào)節(jié)作用，制定的公共交通價(jià)格應(yīng)對調(diào)節(jié)公共交通使用結(jié)構(gòu)起到相應(yīng)的杠桿作用。

城市公共交通價(jià)格制定之難，甚至已在制定價(jià)格所要考慮的因素中得以體現(xiàn)?！吧鐣姟⒄凸黄髽I(yè)”三方的利益目標(biāo)通常是相互矛盾的。社會公眾期望能以最小的支付得到最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；政府希望以最少的財(cái)政補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)城市公共交通的福利政策；公交企業(yè)也期望能以最小的運(yùn)營成本獲得最大的利潤。這些在實(shí)際中基本上是很難實(shí)現(xiàn)的，價(jià)格制定的結(jié)果通常是由三方博弈決定的，而博弈的過程往往是很艱難的。尤其在大城市中，城市居民非常多，城市的福利政策也廣受關(guān)注，這便使得公交企業(yè)在博弈過程中處于一定的劣勢，制定出的價(jià)格是偏低的，公交企業(yè)不得不依靠政府的補(bǔ)貼生存?？墒?，當(dāng)政府無力提供巨額的財(cái)政補(bǔ)貼時，公交企業(yè)就會處于虧損狀態(tài)，面臨無法正常運(yùn)營的困境，這時，又不得不回到“公共交通價(jià)格制定”博弈的起點(diǎn)，重啟博弈進(jìn)程，多次循環(huán)，卻很難得到一個令三方都滿意的價(jià)格。

二、大城市公共交通價(jià)格制定的困境分析

公共交通最為理想的價(jià)格應(yīng)該能夠讓公交企業(yè)盈利不虧損，又能滿足廣大城市居民的要求，且不需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼。在實(shí)際中，大城市公共交通價(jià)格制定的困境主要體現(xiàn)在“一巨、三難”上。

1.普通居民反對公共交通漲價(jià)的壓力之巨

公共交通的價(jià)格關(guān)系到大城市中廣大居民每天的出行成本，價(jià)格的變化會引起公眾的普遍關(guān)注。習(xí)慣于公共交通“低票價(jià)”的居民早把這種優(yōu)惠當(dāng)作是一種“權(quán)利”而非“福利”，同時又因?yàn)楝F(xiàn)階段我國公共交通價(jià)格制定和調(diào)整過程中的不透明性，在信息不對稱的情況下，廣大市民往往對“公共交通價(jià)格”的調(diào)整視為對其權(quán)利的侵犯或剝奪。加之大城市本身居民眾多的特點(diǎn)，居民的反對意見會形成巨大的輿論壓力，進(jìn)而引來政府對公共交通價(jià)格制定的干涉，公共交通漲價(jià)就會遭到政府的價(jià)格管制，不能調(diào)整到合理的價(jià)格水平，公共交通合理漲價(jià)的呼聲便在城市居民普遍反對的聲音中“偃旗息鼓”了。

2.財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定之難

公共交通作為一種公共產(chǎn)品，其中由于實(shí)施公共交通價(jià)格優(yōu)惠政策所造成的損失，按照2006年由建設(shè)部、國家發(fā)改委、財(cái)政部、勞動和社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》中的規(guī)定，應(yīng)該由城市政府予以補(bǔ)貼。因此，政府提供的補(bǔ)貼往往決定著票價(jià)的優(yōu)惠范圍、幅度和方式，進(jìn)而對整個公共交通系統(tǒng)價(jià)格的制定產(chǎn)生影響。但是，在現(xiàn)實(shí)中政府對公共交通提供的補(bǔ)貼往往是不確定的，而造成這一問題的根本原因則在于確定公共交通財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)是一件困難的事情。人們無法從公交企業(yè)整體的虧損中分辨出由實(shí)施公共交通價(jià)格優(yōu)惠政策造成的那部分損失。這是因?yàn)檎咝該p失和經(jīng)營性損失作為公交企業(yè)虧損的主要原因，兩者之間并沒有一個很清晰的界限。此外，公交企業(yè)作為公共交通優(yōu)惠政策的執(zhí)行方，相對于政府擁有一定的信息優(yōu)勢，便有動機(jī)以政策性虧損來掩蓋經(jīng)營性虧損，以此來獲得更多的財(cái)政補(bǔ)貼。由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)難以確定，政府對公共交通的補(bǔ)貼金額往往最終要視“政府、公交企業(yè)和社會公眾”三方博弈的結(jié)果決定，這便增加了公共交通價(jià)格制定的難度。

3.公交企業(yè)運(yùn)營之難

我國公共交通行業(yè)的一大特點(diǎn)是生產(chǎn)要素價(jià)格主要由市場決定，而公共交通的票價(jià)卻通常受到政府管制。這就意味著，一方面，公共交通要和其他企業(yè)一樣承受生產(chǎn)要素價(jià)格上漲的壓力，隨著人員工資、燃料、汽配材料、車輛購置等成本的上升和服務(wù)要求的提高，公交企業(yè)總的運(yùn)營成本不斷上升；另一方面，由于政府的管制，公交企業(yè)不能根據(jù)成本的上漲對價(jià)格進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，進(jìn)而長期處于虧損狀態(tài)。久而久之，公交企業(yè)的運(yùn)營將越來越依賴于政府的補(bǔ)貼，喪失自身發(fā)展的動力，導(dǎo)致公共交通運(yùn)營效率低下。而在實(shí)際中，政府對公共交通的補(bǔ)貼很難及時、足量地到位，甚至沒有到位。此外，由于公交企業(yè)的政策性損失無法量化，公交企業(yè)往往無法得到這一部分補(bǔ)貼，這會導(dǎo)致公交企業(yè)資金運(yùn)轉(zhuǎn)的困難，同時也將增加公交企業(yè)的財(cái)務(wù)成本。因此，制定的公共交通價(jià)格能否有效緩解公交企業(yè)運(yùn)營成本的壓力就顯得尤為重要。實(shí)際上由于沒有一個完善的公共交通價(jià)格制定機(jī)制對這一部分的內(nèi)容予以充分考慮，在“政府、公交企業(yè)和社會公眾”三方博弈的過程中，公交企業(yè)往往處于劣勢地位。

4.各種公共交通方式協(xié)調(diào)定價(jià)之難

公共交通價(jià)格制定的另外一個難題是多種公共交通方式之間的協(xié)調(diào)定價(jià)。多元化的公共交通方式在大城市中很常見，協(xié)調(diào)好各種公共交通方式之間的定價(jià)，可以很好地改善城市居民對公共交通的使用結(jié)構(gòu)，從而避免公共交通資源的浪費(fèi)，形成和諧有序的城市公共交通。目前，不同公共交通方式之間的價(jià)格制定并沒有得到較好的協(xié)調(diào)。比如，北京地鐵“2元一票制”的定價(jià)，在降低人們軌道交通出行成本的同時，也成為了地面常規(guī)公交系統(tǒng)強(qiáng)有力的競爭者，導(dǎo)致大量的客流從地面轉(zhuǎn)移到地下，地鐵系統(tǒng)不得不超負(fù)荷運(yùn)營，與之對應(yīng)的公交系統(tǒng)卻出現(xiàn)運(yùn)力閑置的現(xiàn)象。

三、走出大城市公共交通價(jià)格制定困境的建議

擺脫公共交通價(jià)格制定的困境，制定出合理的公共交通價(jià)格，對城市公共交通的發(fā)展具有重要的意義。通過上面的分析，公共交通價(jià)格制定困境方面實(shí)際上可以分為3個問題：一是引導(dǎo)社會公眾理性看待公共交通價(jià)格調(diào)整的問題；二是政府和公交企業(yè)合理解決公共交通虧損的問題；三是公交企業(yè)合理解決多種公共交通協(xié)調(diào)定價(jià)的問題。要解決這3個問題，可以從下面幾個方面著手。

1.提高價(jià)格制定透明度，建立科學(xué)的票價(jià)調(diào)整機(jī)制

社會公眾之所以對公共交通價(jià)格的變動反應(yīng)強(qiáng)烈，除了是因?yàn)閷步煌▋r(jià)格比較敏感外，對公共交通價(jià)格制定缺乏知情權(quán)和參與權(quán)也是一個重要的原因。目前，城市公共交通價(jià)格制定的方案多數(shù)是由政府組織一些行業(yè)專家進(jìn)行擬定的，普通的城市居民對此卻鮮有參與權(quán)和知情權(quán)。如果政府能夠在公共交通價(jià)格調(diào)整時做到充分的信息披露，并讓普通市民擁有一定的參與權(quán)，就能更好地引導(dǎo)社會公眾理性地看待公共交通價(jià)格調(diào)整的問題。但是，要從根本上解決問題，還是要建立科學(xué)的票價(jià)調(diào)整機(jī)制。票價(jià)的調(diào)整不是簡單地考慮公交企業(yè)的運(yùn)營成本和民眾的承受力，而是要綜合考慮到“社會公眾、政府和公交企業(yè)”各個方面的情況。這一點(diǎn)可以借鑒新加坡、香港的公共交通票價(jià)調(diào)整機(jī)制，他們的票價(jià)調(diào)整機(jī)制動態(tài)地綜合考慮物價(jià)指數(shù)、工資水平、技術(shù)進(jìn)步等經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素對公共交通票價(jià)進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)然，在我國也應(yīng)該考慮政府的公共交通財(cái)政補(bǔ)貼能力，進(jìn)而形成一個相對科學(xué)、完善的公共交通價(jià)格調(diào)整機(jī)制。

2.構(gòu)建合理、科學(xué)、多樣化的公共交通票制票價(jià)

現(xiàn)階段，我國城市公共交通主要以單一票制為主，且票種比較單一。在實(shí)行低票價(jià)的前提下，這種單一票制在一定程度上是導(dǎo)致公交企業(yè)虧損的因素，同時也加大了政府財(cái)政補(bǔ)貼的壓力。因?yàn)檫@種全天、全程無差別的定價(jià)很容易導(dǎo)致公共交通資源被濫用。另外，這種單一票種、票制也不利于政府區(qū)分出那些應(yīng)該享受公共交通補(bǔ)貼的人群，這樣就不利于政府制定出合理的公共交通優(yōu)惠政策。所以，構(gòu)建合理、科學(xué)、多樣化的公共交通票制票價(jià)對于緩解公交企業(yè)虧損的困境和政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不易確定的難題是十分有必要的。

3.提供換乘優(yōu)惠，協(xié)調(diào)各種公共交通方式的定價(jià)

在新加坡、韓國首爾等城市不僅實(shí)現(xiàn)了常規(guī)公交車輛之間的免費(fèi)換乘，而且實(shí)現(xiàn)了地面公交系統(tǒng)與地鐵系統(tǒng)之間的免費(fèi)換乘，與之相對比，我國僅有上海等幾個城市實(shí)現(xiàn)了有限度的換乘優(yōu)惠。換乘優(yōu)惠可以激活整個公交網(wǎng)絡(luò)，提高公交資源的利用率，使人們的出行更方便，同時也可以降低出行成本，這會在很大程度上提高公共交通的吸引力，進(jìn)而提高對私人交通的替代程度，解決城市交通的擁堵問題。提供換乘優(yōu)惠的另一個好處是有助于協(xié)調(diào)各種公共交通方式的定價(jià)。提供地面公交系統(tǒng)與城市軌道交通之間的換乘優(yōu)惠，可增強(qiáng)公交系統(tǒng)與軌道交通系統(tǒng)之間的聯(lián)系，有效地避免彼此獨(dú)自經(jīng)營的狀況，可以提高各種公共交通方式之間的協(xié)調(diào)性，同時也將整個公共交通系統(tǒng)置于統(tǒng)一協(xié)調(diào)的票價(jià)結(jié)構(gòu)之下，這樣多種公共交通方式協(xié)調(diào)定價(jià)的問題就會得到解決。

大城市公共交通壓力巨大，又具有多樣化的公共交通方式，需要考慮的定價(jià)因素眾多，這本身就增加了公共交通定價(jià)的復(fù)雜性。此外，由于缺乏對公共交通定價(jià)的知情權(quán)和參與權(quán)，社會公眾往往不能理性地對待公共交通價(jià)格的調(diào)整。同時，公共交通運(yùn)營的持續(xù)虧損給公交企業(yè)和城市政府造成了很大的財(cái)務(wù)壓力和財(cái)政壓力。這些因素進(jìn)一步加深了城市公共交通價(jià)格制定的難度，使城市公共交通價(jià)格制定陷入困境之中。而要解決這一問題，最根本的措施還應(yīng)該是對城市公共交通票制票價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行完善，加強(qiáng)對城市公共交通價(jià)格制定信息的披露，實(shí)行多樣化的公共交通票價(jià)、票制，提供公共交通之間的換乘優(yōu)惠，最終使整個公共交通系統(tǒng)形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的票價(jià)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而幫助城市公共交通走出價(jià)格制定的困境，促進(jìn)城市公共交通的進(jìn)一步發(fā)展，形成和諧有序的城市交通環(huán)境。