預(yù)算法修改與人民代表大會

文/李煒光

預(yù)算法修改與人民代表大會

文/李煒光

近日與天和經(jīng)濟研究所的龔所長在微博上有個簡短的對話。龔所長：預(yù)算法必須做到五公：預(yù)算分配要公平，預(yù)算執(zhí)行要公開，預(yù)算調(diào)整要公正，預(yù)算監(jiān)督要公允，預(yù)算評價要公心。我問：如何才能做到呢？龔答：以民生、以控權(quán)、以法治為根本全面修訂預(yù)算法。我答：法律是底線，法律如何能做到你說的公平、公正、公允、公心呢？其實我還有一句話沒問出來：誰能做到以民生、以控權(quán)、以法治為本來從事目前正在進行的預(yù)算法三審稿的修改呢？

這不完全是問龔所長，更多是在問自己：我們倚仗法律，法律又是從何而來的呢？學(xué)者們提建議處處小心謹(jǐn)慎，生怕觸怒了上層而前功盡棄，稍有進步就大加贊揚，可見修法的主導(dǎo)者（人大并非主角）有多牛，而憲法和《立法法》明文規(guī)定的立法機構(gòu)在預(yù)算法修法問題上有多弱。

不得不承認(rèn)，目前我國還處于“前預(yù)算時代”，政府內(nèi)部缺乏集中有效的內(nèi)部控制，外部則缺乏立法機構(gòu)、獨立的審計機關(guān)和社會公眾嚴(yán)格的控制和監(jiān)督，預(yù)算信息則處于基本封閉的狀態(tài)，財政責(zé)任難以落實到具體的機構(gòu)和個人，每年3月人大開會全體代表舉手通過的預(yù)算，對政府財政收支很難起到真正的約制作用，是一個典型的“軟”性預(yù)算，可有可無，至多，有聊勝于無。這就不可能不導(dǎo)致財政效率低下、資金浪費極其嚴(yán)重、大量貪腐行為難以祛除的根本原因。

預(yù)算是代議制這種人類文明形式的必然產(chǎn)物，與我國的人民代表大會制度緊緊相連，這一點，在我國的憲法中寫得清清楚楚。預(yù)算一旦被批準(zhǔn)，就成為立法機構(gòu)對政府的授權(quán)或政府對立法機構(gòu)的責(zé)任狀，政府必須不折不扣地執(zhí)行，凡沒有列入預(yù)算的公款，則一分錢也不能動用。這是一個國家花錢的規(guī)矩，跟家庭過日子花錢也講規(guī)矩是一樣的道理。但是我們看到，盡管三審稿已經(jīng)比二審稿有了一些改進，人民代表大會的預(yù)算權(quán)力仍然欠缺，或不到位。

目前我國人大介入預(yù)算審議太晚，政府部門編制預(yù)算的時間足有半年，而人大對草案的實質(zhì)性審議不過一兩個月（三月的大會審議更多的只是走過場）。同時，代表們對政府提交的預(yù)算草案上的項目和數(shù)字缺乏修正權(quán)，對這個問題，三審稿也沒有觸及到。對預(yù)算草案，代表們要么整體通過，要么整體否決。整體否決在我們國家是不大可能發(fā)生的事，整體通過便是唯一的選擇。問題在于，如果初審時人大常委會提出修改意見而政府拒不修改怎么辦?如果人大代表以多數(shù)票否決了當(dāng)年的預(yù)算怎么辦？這些問題在理論上是可能出現(xiàn)的，萬一真的發(fā)生，法律上應(yīng)做何應(yīng)對？

目前人民代表大會對預(yù)算草案的審議是一攬子、類款項的形式，代表們無法完整了解某一支出項目的完整和具體的情況，也就難以進行有效的審議討論、微觀層面的優(yōu)化配置和跨年度的控制監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)建立規(guī)劃—項目式的預(yù)算書，通過各種具體的支出項目或工程項目反映出來，讓外行的人大代表們（占多數(shù)）能夠一目了然，并在此基礎(chǔ)上展開實質(zhì)性的審議，所謂聽證、辯論、表決也才有實際意義。說到表決，應(yīng)變目前的整體表決制為單項表決制，前面提到的預(yù)算修正權(quán)（修改、審議、批準(zhǔn)或拒絕政府的賬單）應(yīng)在此基礎(chǔ)上得到法律的確認(rèn)，這也是三審稿忽略掉的問題。

類似的問題在三審稿中還有不少。例如第17條，我國預(yù)算年度仍規(guī)定為歷年制，即1月1日至12月31日，應(yīng)與會計年度捆綁在一起，改為自公歷4月1日起，至次年3月31日止。道理很簡單，人民代表大會開會的日期是每年的三月份，人大未批準(zhǔn)之前政府是不能花錢的；再比如第57條關(guān)于國庫的規(guī)定，應(yīng)在法律上明確，未經(jīng)人民代表大會的同意，任何部門、單位和個人都無權(quán)凍結(jié)、動用國庫庫款，或以其他方式支配已入國庫的庫款；國庫管理的具體辦法應(yīng)由全國人民代表大會而不是國務(wù)院規(guī)定，等等。

預(yù)算的治理并不那么復(fù)雜，只要預(yù)算的制定和執(zhí)行過程公開、透明，只要人大政協(xié)的代表委員、每一位納稅的公民，大家齊心協(xié)力捂緊錢袋子，億萬雙眼睛緊盯著責(zé)任人如何收錢、分錢和花錢，只要言路是暢通無阻的，我們的社會就能形成強大的約束力量，什么效率不高、制度不規(guī)范、貪腐浪費之類的問題就都能有效地得到解決。

現(xiàn)在我來回答問龔所長的那個問題：我們倚仗法律，法律又是從何而來？回答是人民和人民代表大會，這樣說的依據(jù)，在憲法第二條中寫著呢。

虛設(shè)梅逢春