草原司法解釋貫徹實施中亟待解決的問題

文│徐百志 李擁軍 韓豐澤（農業部草原監理中心）

針對草原行政執法與刑事司法銜接工作中存在的突出問題，進一步加強與司法機關的溝通協調，強化各有關單位之間的協作配合，形成工作合力。

2013年是《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱草原司法解釋）貫徹實施的第一年。一年來，為了解各地貫徹實施草原司法解釋的情況，我們深入重點草原省區開展調研，與9個縣（市、旗）公安局、人民檢察院和人民法院的同志進行座談交流，并結合草原執法案卷評查等工作，對各地學習貫徹草原司法解釋情況、破壞草原資源涉嫌構成犯罪案件（以下簡稱涉刑草原案件）的移送情況以及草原司法解釋貫徹實施中存在的主要問題進行了較為深入的研究，對今后需要繼續深入研究的問題進行了梳理，提出了進一步做好草原司法解釋貫徹實施工作的對策措施。

一、各地宣傳貫徹實施草原司法解釋的基本情況

各地高度重視草原司法解釋的貫徹實施工作，在宣傳培訓、涉刑草原案件移送、草原行政執法與刑事司法銜接機制構建等方面做了大量工作，取得了一定成效，積累了一些成功經驗。

1.開展的主要工作。一是加強草原司法解釋的學習培訓和宣傳。各地按照《農業部關于轉發中華人民共和國最高人民法院公告和<最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋>的通知》要求，積極開展草原司法解釋的學習培訓和宣傳工作，取得了顯著的成效。

在學習培訓方面，繼2013年2月農業部草原監理中心（以下簡稱中心）舉辦以草原司法解釋為主要內容的全國草原執法培訓班后，主要草原省區陸續舉辦培訓班，并把草原司法解釋作為重點培訓內容。一些地方還邀請司法機關的專家領導進行授課。內蒙古自治區草原監督管理局將中心編印的《草原司法解釋學習讀本》的主要內容，翻譯成蒙文版學習讀本，印發各級草原監理機構學習，同時還通過自治區高級人民法院將近萬冊學習讀本分發到各盟（市）和旗（縣）法院。通過加強培訓，基層草原執法人員基本能夠準確理解草原司法解釋的各項規定，為貫徹實施好草原司法解釋奠定了基礎。

在宣傳方面，中心把2013年草原普法宣傳月的主題確定為“貫徹實施草原司法解釋 打擊草原違法犯罪行為”。各地結合實際，充分利用廣播、電視、報刊和網絡等媒體進行了廣泛深入的宣傳。許多省區還通過舉辦送法下鄉等活動，將草原司法解釋的宣傳材料分送到牧戶和企業。

二是及時向公安機關移送涉刑草原案件。按照規定，草原行政執法機關（包括草原行政主管部門和草原監理機構，下同）發現涉刑草原案件后，必須及時向公安機關移送。據不完全統計，截至2013年9月，內蒙古、新疆、黑龍江、吉林等省區草原行政執法機關，共向公安機關移送涉刑草原案件144起。

三是認真做好草原行政執法與刑事司法的銜接工作。草原司法解釋頒布實施一年來，各地草原行政執法機關積極與司法機關聯系，就草原行政執法與刑事司法銜接工作進行溝通協調。從實際情況看，盡管大多數地方草原行政執法機關和司法機關尚未制定有關涉刑草原案件移送的具體規定或制度，但草原行政執法機關向公安機關移送涉刑草原案件的渠道基本暢通，移送程序基本規范。基層公、檢、法機關的同志均表示，將按照相關規定各司其職，密切配合，對草原行政執法機關移送的涉刑草原案件予以認真偵查，及時公訴，依法審判。

2.主要做法和經驗。各地在宣傳貫徹實施草原司法解釋過程中，創造和總結了一些很好的做法和經驗。其中，內蒙古莫力達瓦達斡爾族自治旗（以下簡稱莫旗）、黑龍江富裕縣和新疆博樂市三個縣（市、旗）的做法和經驗，值得其他地方學習借鑒。

（1）內蒙古莫旗的做法與經驗。草原司法解釋頒布實施后，莫旗草原行政執法機關在積極開展草原司法解釋宣傳培訓的同時，還采取了以下措施，認真貫徹實施草原司法解釋。

加強與司法機關的溝通協調。旗農牧業局積極與旗公安局、檢察院、法院以及旗政法委溝通，就草原行政執法與刑事司法銜接工作等問題進行討論交流。積極開展案件咨詢協商。對于重大、疑難、復雜或者是否涉嫌犯罪把握不準的案件，旗農牧局主動與公安局、檢察院聯系，共同商討案件定性、偵查取證等事宜，并積極配合公安機關做好調查取證、技術分析等工作。

及時移送涉刑草原案件。截至2013年9月底，莫旗農牧局已向旗公安局移送2起涉刑草原案件。其中一起案件的當事人已由莫旗人民法院以非法占用農用地罪判處拘役2個月，并處罰金2萬元；另一起案件在公安局經偵查取證后，確認當事人的行為尚未達到追究刑事責任的標準，當事人被行政拘留15日后釋放，隨后旗草原監理所對當事人做出了行政處罰。積極爭取旗公安局在旗草原監理所設立警務室。為提高草原執法震懾力，防止暴力抗法行為發生，便于公安機關及時了解掌握案情，縮短刑事偵查時間，提高涉刑草原案件查處效率，旗農牧業局積極與旗公安局進行了溝通協商，擬在旗草原監理所設立警務室并派駐警員，提前參與案件的調查處理。此目標有望在今年實現。

（2）黑龍江富裕縣的做法與經驗。富裕縣黨委、政府和司法機關對草原生態保護工作高度重視，為做好草原行政執法與刑事司法的銜接工作，縣人民檢察院和縣畜牧獸醫局在2011年就制定出臺了書面的聯系工作制度，對聯系工作的任務、內容和方式等作出了明確規定。從實際情況看，這項制度在強化草原行政執法與刑事司法銜接方面發揮了重要作用。草原司法解釋頒布實施后，該縣又成立了由縣長任組長，紀委書記、副縣長任副組長，紀委、政法委、宣傳部、公檢法機關、監察局、畜牧獸醫局、廣電局及各鄉鎮黨委政府為成員的草原保護工作領導小組，并下設四個工作組。2013年，縣畜牧獸醫局已向縣公安局移送2起涉刑草原案件，其中一起案件當事人破壞草原85畝，已被縣法院判處兩年半有期徒刑。

（3）新疆博樂市的做法與經驗。該市在貫徹實施草原司法解釋中，主要有以下幾方面的做法和經驗：一是成立了草原行政執法工作領導小組。市委主要領導親自任組長，多次召開會議，組織學習有關草原法律法規和草原司法解釋的各項規定，及時協調和研究解決草原執法工作中存在的問題。

二是組織開展聯合執法行動。2013年4月，經市人民政府會議決定，由市畜牧獸醫、監察、公安、國土、水利、農機、供電公司、市政府法制辦等部門組成聯合稽查組，共出動270人次，集中打擊非法開墾草原的違法行為。

三是實行草原執法崗位目標管理責任制。要求全市草原執法人員必須簽訂《崗位目標管理責任書》，對學習宣傳草原司法解釋、及時移送涉刑草原案件、認真配合司法機關工作等作了明確、具體的規定。四是完善草原執法工作程序。明確規定每一起涉刑草原案件，至少要邀請一至兩名牧民以人民監督員的身份參與案件的調查、移送及審判三個階段的工作當中，這樣既可以達到普法宣傳作用，又能擴大案件的警示教育效果。

二、草原司法解釋貫徹實施中存在的問題

從調研了解的情況看，由于一些地方草原行政執法機關自身工作不到位、與司法機關的溝通協調配合不充分，在貫徹實施草原司法解釋工作中還存在以下問題。

1.草原司法解釋的培訓和宣傳還存在死角。一些地方對草原司法解釋的學習培訓不到位，執法人員對草原司法解釋的規定不熟悉，對定罪量刑標準理解不準確，難以在實際工作中準確認定破壞草原資源的行為是否涉嫌構成犯罪。一些地方對草原司法解釋的宣傳不夠廣泛深入，特別是對一些黨政機關和相關部門的宣傳較為薄弱，許多領導干部沒有認真學習草原司法解釋，對相關規定不熟悉。一些在草原上從事開發活動的企業沒有收到草原司法解釋的宣傳材料，有的收到宣傳材料但沒有認真閱讀學習。

2.涉刑草原案件的移送不規范。一是移送程序不規范。按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第310號）的要求，行政執法機關在查處違法行為過程中，發現違法行為涉嫌構成犯罪（職務犯罪除外）后，應當將案件移送公安機關處理。但個別地方草原行政執法機關對違法主體明確、違法事實清楚、違法證據確鑿的涉刑草原案件，不向公安機關移送，直接移送檢察院。還有一些地方未以書面形式向公安機關移送涉刑草原案件，只以口頭或者開會的形式討論案件移送問題。這些做法明顯不符合規定要求。

二是移送材料不規范。有的地方向公安機關移送涉刑草原案件時未制作案件移送函，只是將有關材料送交公安機關；有的地方移送的材料不完整，缺少相關證據，特別是缺少證明涉案土地的屬性為草原的證據和證明被破壞草原經濟價值的鑒定意見的證據，不僅影響到公安機關對案件是否構成犯罪的認定和立案偵查工作，還影響到法院對被告人的量刑適用；還有一些地方案件移送函及其他文書制作不嚴謹，存在適用法律法規不準確、處理意見不明確以及文書未加蓋機關公章等明顯錯誤。

三是未按要求抄送檢察院。按照《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》規定，行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件時，應將案件有關材料一并抄送檢察院，以便于檢察院加強對公安機關的立案監督。從實際情況看，大部分草原行政執法機關在向公安機關移送涉刑草原案件時，未按要求將有關材料抄送檢察院。這樣不利于發揮檢察院的立案監督作用。

3.行政執法與刑事司法銜接機制尚未建立。大部分地方草原行政執法機關雖然積極與司法機關進行了溝通協調，但僅限于召開協調會和交流意見，尚未形成明確具體的聯席會議、分工協作、案件移送、案件會商、案件咨詢、信息共享等制度。少部分地方草原行政執法機關尚未與司法機關進行溝通聯系，遇到涉刑草原案件后不知如何移送。個別地方公安機關對草原行政執法機關移送的涉刑草原案件不予受理，并且不出具不受理的書面函。還有一些地方公安機關對涉刑草原案件的偵查不積極，檢察院對其監督也不到位，造成案件移送后久拖不決。

三、需要繼續深入研究和探討的問題

除了上述因工作不到位造成的問題外，由于現行法律制度不夠完善、不同機關對法律規定理解不一致，在貫徹實施草原司法解釋中還有一些需要繼續深入研究和探討的問題。

1.關于行政處罰與刑事處罰的關系問題。按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的要求，行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法行為涉嫌構成犯罪，必須向公安機關移送，不得以行政處罰代替移送。《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》規定，行政執法機關在移送案件時已經作出行政處罰決定的，應當將行政處罰決定書一并抄送公安機關、人民檢察院；未作出行政處罰決定的，原則上應當在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免于刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。從上述規定可以看出，行政執法機關在對違法行為作出行政處罰決定之前，認定違法行為已涉嫌構成犯罪，原則上應當移送公安機關而不再作出行政處罰；也可由行政執法機關先作出行政處罰再移送公安機關。在各地實際工作中，這兩種做法都存在。另外，關于行政處罰決定的執行，《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》明確要求，行政執法機關在向公安機關移送涉嫌犯罪案件前已經作出的警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營業執照的行政處罰決定，不停止執行。其言外之意，如果在向公安機關移送案件前已經作出罰款的行政處罰決定，應當停止執行。

從實際情況看，各地在移送涉刑草原案件時有三種做法：一是不作行政處罰，直接移送公安機關；二是先作行政處罰，但暫不執行，移送公安機關；三是先作行政處罰，并在行政處罰決定（一般包括罰款、恢復草原植被等）執行完成后移送公安機關。上述三種做法各有利弊，都有不盡人意的地方。

第一種做法，如果最終人民法院對當事人作出刑事處罰，草原行政執法機關則不能再對當事人作出行政處罰。但限于刑罰種類的法定性（沒有恢復草原植被這樣的刑責），當事人不用承擔恢復草原植被的行政違法責任，那么被非法破壞的草原植被由誰來承擔恢復責任，由此造成的生態和經濟損失由誰來承擔？現行的法律規定在這方面存在盲點。

第二種做法，即使草原行政執法機關已經作出罰款和恢復草原植被的處罰決定，但在未執行處罰決定的情況下將案件移送公安機關，即使最終人民法院對當事人作出刑事處罰，當事人依然不必承擔恢復草原植被的行政違法責任，草原植被依然得不到恢復。

第三種做法，草原行政執法機關作出恢復草原植被和罰款的處罰決定并在執行完畢后再移送公安機關，這樣能夠避免出現上述當事人不必承擔恢復草原植被的行政違法責任的問題。但由于執行恢復草原植被和追繳罰款一般需要較長的時間，這期間如果人民檢察院了解到此案的情況，會認為草原行政執法機關存在“以罰代刑”的嫌疑，甚至追究草原行政執法人員的瀆職責任。實踐中已有這樣的案例。

對于這一問題，內蒙古蘇尼特左旗檢察院有關負責人建議，草原行政執法機關在向檢察院抄送涉刑草原案件材料時，可以一并提交經合理測算確定的恢復草原植被所需資金數額的材料，檢察院在向法院提起公訴時一并提起刑事附帶民事賠償訴訟，法院作出刑事附帶民事判決后，民事賠償資金可用于恢復草原植被。提出這一觀點的依據是《刑事訴訟法》第77條，該條第2款規定，如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。這種做法在涉刑草原案件實際審判中尚無實際案例，是否切實可行，還需要實踐驗證。

2.關于草原司法解釋出臺前涉刑草原案件的處理問題。《最高人民法院、最高人民檢察院關于適用刑事司法解釋時間效力問題的規定》（高檢發釋字[2001]5號）第2條規定，對于司法解釋實施前發生的行為，行為時沒有相關司法解釋，司法解釋施行后尚未處理或者正在處理的案件，依照司法解釋的規定辦理。

從草原執法的實際情況看，在草原司法解釋頒布施行前已經發生，草原司法解釋施行后尚未處理或者正在處理的違法案件數量較多，其中許多案件按照司法解釋的規定已經涉嫌構成犯罪。這些案件在草原司法解釋施行前沒有得到及時查處，有主客觀兩方面的原因。客觀方面，一些地方草原執法人員不足、執法手段落后，沒有及時發現違法行為；主觀方面，一些地方對查處草原違法案件不夠重視，有的地方政府干預行政執法問題突出，造成案件難以及時查處。

對于這類違法案件的處理，草原行政執法機關面臨著兩難的局面。原則上，草原行政執法機關應當依法立案，經調查認定違法行為涉嫌構成犯罪后，及時移送公安機關處理，并抄送人民檢察院。但在實際工作中，一些地方的草原行政執法機關采取這種做法時，當地檢察院不考慮具體原因，認為草原行政執法機關沒有及時查處草原違法案件，存在失職瀆職的問題，并追究有關草原執法人員的責任，造成草原行政執法機關不敢移送這類案件。但是，如果草原行政執法機關不向公安機關移送案件，只作出行政處罰，又將犯“以罰代刑”的錯誤，如果連行政處罰都不做，則存在更嚴重的不履職、不作為的問題，一旦被發現，必將被追究法律責任。

3.關于人民法院對涉刑草原案件的判決量刑問題。從目前幾起已經由基層法院作出判決的涉刑草原案件的判決結果看，基層法院的量刑普遍較輕，大部分是判拘役或緩刑，罰金數額也較低。如一些地方基層法院對開墾面積在60～110畝的非法開墾草原案件，主刑只判處拘役（兩個月）或一年有期徒刑緩期兩年執行，附加刑只判處罰金1萬～2萬元。在草原司法解釋出臺前，對類似情形的案件進行行政處罰，罰款金額一般都在5萬元。由于刑罰量刑較輕，沒有對破壞草原資源的違法者產生應有的震懾作用。

4.關于追究非法采挖草原野生植物行為刑事責任的問題。2013年11月24日晚，《焦點訪談》報道了內蒙古新巴爾虎左旗因非法采集柴胡、防風等草原野生植物，致使草原遭受嚴重破壞的問題。該報道較客觀地反映了當前在草原野生植物管理工作中遇到的困難和問題。從實際情況看，亂采濫挖草原野生植物行為的危害十分嚴重，一方面，對草原植被造成直接破壞，極易引發大面積草原退化沙化，導致生態惡化；另一方面，造成草原野生植物資源銳減和枯竭，可持續利用受到制約。依法打擊非法采挖草原野生植物行為，已成為當前保護草原生態、建設生態文明的一項迫切任務。

然而，地方草原行政執法機關在查處這類違法案件時，遇到兩方面的困難和問題。一是非法采挖人員數量眾多，交通、通訊工具先進，組織嚴密，而草原執法人員不足，執法裝備條件落后，很難徹底遏制非法采挖行為的發生。二是根據現行法律規定，對非法采挖人員只能給予行政處罰，而追究刑事責任尚缺少法律依據。

從草原司法解釋的規定看，以非法占用農用地罪追究破壞草原資源行為的刑事責任，需要符合“非法占用草原”、“改變被占用草原用途”和“數量較大，造成草原大量毀壞”這三個要件。而非法采挖草原野生植物的行為基本不符合前兩個要件，對于第三個要件，由于非法采挖行為對草原的破壞呈點狀分布，其破壞草原的面積較難估算。因此，對非法采挖草原野生植物的行為，難以按照草原司法解釋的規定追究刑事責任。在這種情況下，如何通過完善法律制度，加大對非法采挖草原野生植物行為的查處力度，對危害嚴重的行為追究刑事責任，還需要進一步研究。

四、對策措施

1.進一步加大草原司法解釋的學習培訓和宣傳力度。通過舉辦執法培訓班等方式，組織草原執法人員認真學習草原司法解釋的各項規定，準確掌握涉刑草原案件的定罪量刑標準。同時，要把《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》等規定作為重點培訓內容，使草原執法人員切實掌握移送涉刑草原案件的程序和要求，為規范做好涉刑草原案件的移送工作奠定基礎。進一步加大草原司法解釋的宣傳力度，重點向有關黨政機關工作人員和在草原上從事開發經營活動的企業進行宣傳，提高國家機關工作人員依法行政的意識，增強企業遵守法律的自覺性。對司法機關已判決的性質惡劣、影響廣泛、案情典型的草原犯罪案件及時進行通報曝光，充分發揮案件查處的警示教育作用，做到查處一起，教育警示一片。

2.推動建立草原行政執法與刑事司法的銜接機制。針對草原行政執法與刑事司法銜接工作中存在的突出問題，進一步加強與司法機關的溝通協調，強化各有關單位之間的協作配合，形成工作合力。重點推動建立草原行政執法與刑事司法銜接工作聯席會議制度，定期組織召開聯席會議，研究銜接工作中存在的突出問題；健全案件咨詢制度，就刑事案件立案追訴標準、證據的固定和保全、案件移送程序、相關文書制作要求等問題咨詢公安機關、人民檢察院。公安機關、人民檢察院就有關專業問題咨詢草原行政執法機關時，要認真研究，及時答復；建立銜接工作信息共享平臺，及時將案件處理進展情況錄入信息平臺，實現草原行政執法機關、公安機關、人民檢察院之間信息互通共享。