對畜牧養(yǎng)殖用地問題的建議

文│鄭久坤（安徽省農(nóng)業(yè)委員會）

應(yīng)從促進(jìn)畜牧業(yè)科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的角度，盡快制訂養(yǎng)殖規(guī)劃和用地指標(biāo)。

近年來，規(guī)模養(yǎng)殖已經(jīng)成為畜牧養(yǎng)殖的主要形態(tài)，土地不僅成為畜牧業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施的建設(shè)載體，而且是動物防疫的重要緩沖地帶，消納畜禽糞污的重要保障。但是畜牧養(yǎng)殖用地矛盾日益突出，成為制約畜牧業(yè)發(fā)展的主要瓶頸之一。

一、現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展對土地的依賴，超出現(xiàn)有法律對土地性質(zhì)的界定

現(xiàn)代畜牧業(yè)開始由傳統(tǒng)散養(yǎng)型逐步轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化集約型發(fā)展，也就是從家庭散養(yǎng)轉(zhuǎn)向工廠化飼養(yǎng)，實(shí)質(zhì)上，畜牧產(chǎn)業(yè)更接近工業(yè)化生產(chǎn)模式。《畜牧法》對畜牧養(yǎng)殖土地的規(guī)定僅描述為畜牧養(yǎng)殖土地視同農(nóng)業(yè)用地。強(qiáng)調(diào)了畜牧用地的農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)，從一定程度上規(guī)避了畜牧用地在使用過程中的手續(xù)轉(zhuǎn)換問題。但是這一規(guī)定從另一個程度上，也規(guī)定了畜牧業(yè)用地要保留農(nóng)用地屬性，其用途管制和經(jīng)濟(jì)屬性受到了限制。按我國農(nóng)用土地的性質(zhì)，以不改變土地可耕種為前提，不破壞耕作層、能復(fù)墾，所以等于間接地否定了其硬化成為現(xiàn)代養(yǎng)殖用地的可能。雖然國土資源部和農(nóng)業(yè)部2007年發(fā)過的《關(guān)于促進(jìn)規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》以及實(shí)施文件，規(guī)定其部分農(nóng)用地可用于生活和管理用房，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)需要和發(fā)展畜牧業(yè)的用途。另外，國家對基本農(nóng)田的保護(hù)，等于直接否定了其成為畜牧用地的可能。通常畜牧業(yè)基礎(chǔ)條件較好的省份基本農(nóng)田的保有量比例明顯偏高，從一定意義上也限制了畜牧用地的供給。

通常認(rèn)為豬糧安天下，但是同樣的生產(chǎn)結(jié)果，其土地的使用有不同的性質(zhì)，在土地管制上應(yīng)當(dāng)采取不同的策略。因此必須重新對畜牧業(yè)定位，應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展觀點(diǎn)，只要用于畜牧養(yǎng)殖，無論其土地性質(zhì)和建設(shè)方式，都應(yīng)當(dāng)允許其采取合理的生產(chǎn)措施。要延續(xù)畜牧業(yè)用地具有農(nóng)業(yè)用地優(yōu)惠政策，規(guī)模養(yǎng)殖場依生產(chǎn)需要建設(shè)的生產(chǎn)、管理和生活用房、飼料儲藏用房用地等應(yīng)當(dāng)視作必要的“設(shè)施用畜牧業(yè)用地”，切實(shí)解決畜牧養(yǎng)殖用地難問題。用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展思維，認(rèn)識土地的性質(zhì)和用途，由單一從農(nóng)地物理狀態(tài)的認(rèn)識躍升至對土地產(chǎn)出結(jié)果的認(rèn)定，實(shí)行用途管制。不應(yīng)囿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅是指保持土地的土壤形態(tài)符合種植與養(yǎng)殖轉(zhuǎn)換的需求，而是從終端農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)行為和生產(chǎn)數(shù)量來確認(rèn)農(nóng)地的性質(zhì)，更有利于穩(wěn)定和促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。

二、以土地為承載的養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境容量問題日益突出

根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模需要配套相應(yīng)的耕地來進(jìn)行吸納養(yǎng)殖所排放的氨氮和COD，是發(fā)達(dá)國家通行的做法。有些現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的地方，甚至根據(jù)土地的承載能力，來核定養(yǎng)殖的規(guī)模。目前隨著環(huán)境約束性因素的不斷增強(qiáng)，安徽養(yǎng)殖企業(yè)對農(nóng)牧業(yè)配套的耕地需求也在上升。同時隨著草食性家畜的發(fā)展，配套草地建設(shè)或者飼料糧用地也成為一部分養(yǎng)殖企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，在水稻、玉米、棉花、蔬菜等為主要栽培品種的沿江地區(qū)，在對畜禽糞污不作任何處理的情況下，每畝耕地每年可以吸納1頭豬、或者5～10只雞的產(chǎn)污量，一頭牛則需要2～4畝左右的耕地來吸納。如果通過沼氣或者其他生化手段進(jìn)行處理，總氮和氨氮的去除率約在60%，總磷去除率達(dá)70%以上，若按照總氮去除率為60%的比率來計算的話，則需要的耕地面積要少一些。按照安徽省現(xiàn)有的養(yǎng)殖量，不計算糞污去除情況，則需要耕地面積1.3億畝以上才能完全消納糞污。即使去除率達(dá)到60%以上，也需要5200萬畝以上耕地方能消納。

隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐加快和標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化畜牧業(yè)發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖用地的需求也會越來越大，而多年來的農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃大多以種植業(yè)為主，沒有把養(yǎng)殖業(yè)用地與種植業(yè)用地分開，也沒有把畜牧養(yǎng)殖業(yè)用地納入土地利用總體規(guī)劃，更沒有把養(yǎng)殖業(yè)用地與種植業(yè)用地一起統(tǒng)籌規(guī)劃。以安徽為例，全省土地以平原、丘陵和山區(qū)各占三分之一為特點(diǎn)，目前是基本農(nóng)田不能用，荒山荒坡不規(guī)劃使用，林草地不能合理利用。養(yǎng)殖用地對防疫條件的苛刻要求，似乎讓養(yǎng)殖業(yè)面臨無地可選的窘境。

另一方面，由于畜牧業(yè)用地難，很多農(nóng)戶就只能去自己承包的土地或山場，搭建畜禽混養(yǎng)的牧場，大部分是臨時的，污物隨意排放，不僅給養(yǎng)殖業(yè)帶來許多安全隱患，而且對環(huán)境造成極為嚴(yán)重污染，直接威脅著畜牧業(yè)的健康發(fā)展，威脅到食品安全。由于對畜牧養(yǎng)殖用地認(rèn)識不足和缺乏規(guī)劃，養(yǎng)殖場的權(quán)益得不到有效保證，遷建、改建和拆建的現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅造成大量財力物力浪費(fèi)，導(dǎo)致畜牧業(yè)發(fā)展不可持續(xù)，而且直接影響了農(nóng)民發(fā)展畜牧業(yè)的積極性，影響畜牧業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的愿望，對現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展極為不利。

因此，應(yīng)從促進(jìn)畜牧業(yè)科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的角度，盡快制訂養(yǎng)殖規(guī)劃和用地指標(biāo)，盡可能滿足畜牧業(yè)用地需求。結(jié)合畜牧經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要、環(huán)境、排污、疫病防控等因素，科學(xué)制訂畜牧業(yè)養(yǎng)殖用地規(guī)劃，簡化用地辦理許可手續(xù)，允許畜牧業(yè)用地的合理流轉(zhuǎn)。

三、土地的生產(chǎn)要素屬性沒有充分發(fā)揮，制約了畜牧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

現(xiàn)代畜牧業(yè)生產(chǎn)中，投資在土地上的附著物遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對土地的投入，因此，傳統(tǒng)農(nóng)地的價格無法與畜牧用地相比，作為生產(chǎn)的要素，其經(jīng)濟(jì)屬性沒有充分體現(xiàn)出來，無法形成資產(chǎn)，也無法進(jìn)入信用擔(dān)保和金融流動領(lǐng)域。制約了其成為擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，也讓畜牧業(yè)發(fā)展失去了最能轉(zhuǎn)型升級和提高生產(chǎn)能力的手段。因此，未來對畜牧業(yè)用地除松散養(yǎng)殖用地的用途管制之外，還應(yīng)當(dāng)解放其經(jīng)濟(jì)屬性。

畜牧業(yè)的投資密度高，投資強(qiáng)度大，沉淀在一畝土地上資本數(shù)量大，要求其必須加快生產(chǎn)周期，提高產(chǎn)出效率，這也是畜牧業(yè)規(guī)模化程度不斷提高的原因。但是由于畜牧用土的農(nóng)用土地性質(zhì)，其所附著的建筑無法成為資產(chǎn)，一方面增加了資產(chǎn)風(fēng)險，更重要的是，無法成為企業(yè)獲取正常融資貸款抵押物，貸款難，貸款成本高。據(jù)筆者調(diào)查，目前在畜牧業(yè)融資金成本中，除農(nóng)發(fā)行貸款基本能執(zhí)行基準(zhǔn)利率外，其他商業(yè)銀行貸款不僅難而且其浮動利率達(dá)基準(zhǔn)利率的2～3倍。尤其是當(dāng)畜牧業(yè)出現(xiàn)非正常性的波動情況下，更讓養(yǎng)殖企業(yè)雪上加霜，矛盾更加突出，一旦出現(xiàn)疫病風(fēng)險、市場風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險，很多養(yǎng)殖企業(yè)就會遭遇滅頂之災(zāi)。

畜牧業(yè)用地難與貸款難從某種意義上是聯(lián)系在一起的。要解決這兩個難題，一是必須對設(shè)施畜牧業(yè)用地進(jìn)行確權(quán)定性，明確其權(quán)屬功能，賦予其財產(chǎn)權(quán)，確保畜牧養(yǎng)殖者投入能成為有權(quán)屬的資產(chǎn)。二是建立統(tǒng)一規(guī)范的畜牧用地交易市場，允許畜牧養(yǎng)殖用地有流轉(zhuǎn)權(quán)利，確保畜牧業(yè)用地的畜牧養(yǎng)殖性質(zhì)。三是加強(qiáng)執(zhí)法，限制畜牧用地的非養(yǎng)殖化。

解決好畜牧業(yè)養(yǎng)殖用地問題關(guān)系著國計民生，關(guān)系著畜牧養(yǎng)殖企業(yè)的合法權(quán)益是否能夠得到有力保障。只有保護(hù)好畜牧養(yǎng)殖企業(yè)的根本利益，才能對畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)起到穩(wěn)固作用。