淺談城市規劃

龔潔

摘 要：隨著社會經濟的發展、城市的出現、人類居住環境的復雜化，產生了城市規劃思想并得到不斷發展。應該說，城市規劃是一項系統性、科學性、政策性和區域性很強的工作。黨的十八屆三中全會對城市規劃提出了更高要求。對城市規劃的發展歷程、面臨的問題及對策進行了初步探索。

關鍵詞：城市規劃；問題；對策

中圖分類號：F291.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0075-02

城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據，是實現城市經濟和社會發展目標的重要手段之一。黨的十八屆三中全會強調，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，不斷優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。這對城市規劃提出了更高層次的要求。本文嘗試對這一課題進行初步探討。

一、城市規劃的發展歷程

城市規劃是隨著社會經濟的發展、城市的出現、人類居住環境的復雜化而產生的。特別是在社會變革時期，在舊的城市結構不能適應新的社會生活要求的情況下，城市規劃理論和實踐往往出現飛躍。

中國古代的城市規劃學說散見于《考工記》、《商君書》、《管子》、《墨子》等典輔之中。《考工記》確定了“都”、“王城”和“諸侯城”的三級城邑制度，用地的功能分區和道路系統等；《商君書》論述了某一地域內山陵丘谷、都邑道路和農田土地分配的適當比例，以及建城、備戰、人口、糧食、土地等相應條件；《墨子》記載了有關城市建設與攻防戰術的內容，還記載了城市規模大小如何與城郊農田和糧食的儲備保持相應的關系，以利于城市的防守。中國古代城市規劃強調戰略思想和整體觀念，強調城市與自然結合，強調嚴格的等級觀念。這些城市規劃思想和中國古代各個歷史時期城市規劃的成就，集中體現在作為“四方之極”、“首善之區”的都城建設上。

在西方，古希臘城邦時期已出現了希波丹姆規劃模式。古羅馬建筑師維特魯威的《建筑十書》闡述了城市選址、環境衛生、坊際建設、公共建筑布局等方面的基本原則，并提出了當時的“理想”城市模式。中世紀，社會發展緩慢，城市多以教堂為中心。到了文藝復興時期，建筑師阿爾伯蒂、帕拉第奧、斯卡摩錫等也提出了一些反映當時商業興盛和城市生活多樣化的城市理論和城市模式。

產業革命前的歐洲城市，除羅馬等少數城市外，一般規模較小。多數城市是自然形成的，城市功能和基礎設施都比較簡單，衛生條件也差。城市規劃多側重于防御功能和政治需要，封閉性強。城市規劃的內容主要著眼于道路網和建筑群的安排，因而是建筑學的組成部分。產業革命導致世界范圍的城市化，大工業的建立和農村人口向城市集中促使城市規模擴大。隨著城市的盲目發展，貧民窟和混亂的社會秩序造成城市居住環境的惡化，嚴重影響居民生活。

現代城市規劃理論始于人們從社會改革角度對解決城市問題所作的種種探索。19世紀上半葉，一些空想社會主義者繼空想社會主義創始人莫爾等人之后提出種種設想，把改良住房、改進城市規劃作為醫治城市社會病癥的措施之一。他們的理論和實踐對后來的城市規劃理論頗有影響。

19世紀和20世紀之交，霍華德倡導“田園城市”；1915年，格迪斯提出區域原則，倡導城市規劃與區域規劃相結合的學說。他們的學術思想對城市規劃思想的發展影響深遠。同時代的恩文所著《城市規劃實踐——城市和郊區設計藝術概念》一書，總結城市發展的史例和他本人的規劃實踐經驗，可視為建筑師對城市規劃領域的開拓。隨后，越來越多的建筑師以及社會學家、地理學家、經濟學家等投入城市規劃理論的研究。

20世紀以來，人類經歷了兩次世界大戰，國際政治、經濟、社會結構發生巨大變革，科學技術長足發展，人文科學日益進步，價值觀念起了變化，這一切都對城市規劃產生深刻的影響。1933年的《雅典憲章》概述了現代城市面臨的問題，提出了應采取的措施和城市規劃的任務，是現代城市規劃理論發展歷程中的里程碑。

第二次世界大戰以后，城市規劃家沒有舍棄《雅典憲章》的基本原則，而在一些重大問題上給予更新和補充，這就出觀了1977年的《馬丘比丘憲章》。這兩個憲章是兩個不同歷史時期的城市規劃理論的總結，對全世界城市規劃都有相當的影響。

二、城市規劃面臨的挑戰

在計劃經濟條件下，城市規劃被認為是“國民經濟計劃的繼續和延伸”。因此，城市規劃對城市建設的調控主要采取的是一種機械的目標管理和計劃控制的方式。但是，隨著改革開放不斷深入、社會主義市場經濟的逐步建立，城市建設也逐步由以前的政府投資行為，轉變為市場調節為主的多元投資行為。城市的開發建設表現為多種經濟法人之間的利益關系，或者是經濟法人與公眾利益的關系。傳統的計劃經濟條件下形成的城市規劃體制無論在自身機構、管理機制，還是規劃方法等方面都難以適應這種新的經濟關系。

主要表現在，一是傳統的城市規劃對城市土地和空間資源價值認識不足，造成國有資產流失，城市建設資金短缺；二是傳統的規劃管理強調的是計劃性和強制性，若嚴格按照城市規劃進行管理，則投資商沒有任何選擇余地，容易影響投資商的積極性，若規劃執法不嚴又容易產生各種腐敗現象；三是城市規劃代表的是城市的整體利益和長遠利益，目前我們低規格的城市規劃管理機構（有的城市還沒有獨立的城市規劃管理機構），難以承擔起市場經濟條件下調整和協調經濟法人與公眾利益關系的職能；四是傳統的城市規劃是以土地利用控制為核心的一種靜態的物質規劃，規劃缺乏實施可行性論證和評估，造成了規劃的目標過于僵化，實施中缺乏可操作性，難以適應干變萬化的市場，從而造成大面積的違法建設；五是傳統城市規劃關注的是既定規劃藍圖的實現，而忽視了城市規劃對城市土地開發過程的調控功能，容易引起土地的投機活動。

三、科學合理做好城市規劃的對策

首先，要樹立規劃的資源意識。城市規劃不僅是一種重要資源，而且是一種能直接產生經濟效益的資源。市場經濟條件下，土地使用權的取得主要通過有償出讓、轉讓。土地出讓轉讓的關鍵是土地價值問題。盡管影響土地價值的因素是多方面的，但就具體某一塊用地來說，它的價值往往由城市基礎設施配套完善情況和城市規劃確定的開發條件來決定。《城市規劃法》“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須服從城市規劃”的規定，明確了城市開發用地的性質、功能和容積率等開發要求由城市規劃來確定，這些開發要求直接左右著開發效益。因此，通過城市規劃的科學測算，合理確定開發商與城市政府收益分配比例，可以為政府籌集大量的建設資金。具體地說，城市建設中容積率的提高、原有建筑的加層、“破墻開店”等用地性質功能的改變都可以產生很高的級差收益，但這不是項目開發本身產生的，而是政府長期基礎設施投入的結果。這些收益不能全部納入開發商的口袋，而要通過規劃的手段，使政府基礎設施投入產生的收益回流到政府的口袋中，為城市建設可持續發展創造條件。因此，從一定意義上說，城市規劃直接創造了經濟效益。endprint

其次，要把市場機制引入城市規劃，規劃管理要靠“兩手”。市場經濟是以市場方式按價值規律配置資源的一種經濟方式，市場經濟條件下，城市一切經濟活動都直接或間接處于市場關系之中，市場機制是推動生產力要素流動和城市土地資源優化配置的基本運行機制。這種運行機制對形成城市土地市場和帶動城市建設起了十分重要的的作用。在這種運行機制下，如果城市規劃不利用市場調節這只“無形的手”，就無法對城市建設實施有效的調控。在市場經濟條件下，開發商追求的是最高最大的利潤，這種對經濟效益的過度追求往往會造成對公眾利益的侵害。市場土地供給的有限性與價格的上漲趨勢也往往會導致土地投機活動。市場調節的結果也往往只使直接經濟效益高的項目吸引了很多投資者，而維護城市正常功能的綠地、道路交通設施等公益事業仍然難以吸引投資，只能依靠代表社會整體利益的城市規劃的調控來加以解決。如不加以控制和引導，市場機制很容易導致城市建設的盲目性和城市功能失調。因此，在社會主義市場經濟條件下，規劃管理工作既不能單靠行政手段進行控制，也不能僅靠市場調節進行規范，而要靠“兩手”，一是行政法規“有形的手”，二是市場調節“無形的手”。

再次，城市規劃要為城市建設籌集資金。當前城市建設中最迫切需要解決的問題就是建設資金問題。有資金才能改造城市，沒有資金城市就難以發展。所以.城市建設資金問題，是中國乃至世界所有的城市市長所關注的問題。沒有建設資金，規劃得再好也沒有用。在國際上，城市建設資金一般有三個來源：一是稅收，西方國家都是用稅收來搞城市建設的。像日本大版市1996年的建設資金是1 500多億，還說不夠。二是級差地租，以土地來掙錢，比較典型的是香港。三是各種收費，增加城市積累。就中國來說，稅收不是我們的辦法，規劃費用也不是辦法，國務院早已三令五申，不許亂攤派。地方政府唯一能掌握的是級差地租。級差地租用不好，城市就不能發展；級差地租用得好，城市就會發展。溫州市緊緊抓住這一點，5年內城市改造面達50%，創造了一個新的溫州城。杭州、寧波等城市也充分發揮規劃的調控手段，對舊城區進行成街、成片改造，取得了較好的效益。同時，有的市縣盡管也利用級差地租的杠桿作用籌集資金進行舊城改造，但由于沒有充分發揮規劃部門的作用，缺乏科學的測算，在土地開發過程中造成了國有資產的流失，使一個本來可以給城市政府帶來收益的成片開發項目入不敷出，成為政府的包袱。所以，我們必須充分利用規劃的手段、級差地租的杠桿為城市建設籌集資金。

參考文獻：

[1] 馮俊.論城市規劃中的公權制衡及私權保護[J].建筑學報，2004，（5）.

[2] 劉偉.城市規劃與環境經濟的關系[J].黑龍江環境通報，2002，（3）.

[3] 王剛.西方城市規劃史對中國城市規劃的啟示[J].城市規劃，2007，（2）.

[責任編輯 王 莉]endprint