農業支持政策促進農民增收的國際經驗與啟示

馬夢晨

摘 要：通過研究發達國家運用農業支持政策促進農民收入增長的經驗，得到其對我國如何優化農業支持政策的啟示。美國、歐盟和日本等發達國家在其工業化早期階段也經歷了農民收入增長滯緩問題，而這些國家采取了一系列促進農民收入的支持政策，較好地解決了農民收入這一問題。

關鍵詞：國際經驗；農業支持政策；農民增收

中圖分類號：F313.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0067-02

一、美國運用農業支持政策促進農民增收的經驗

（一）美國農業支持的演變歷程

美國是農業大國，美國政府始終視農業為國民經濟的基礎產業，給予高水平的支持和保護。美國農業支持政策在促進美國農業發展和提高農業生產者收入水平進程中功不可沒。1933年的《農業調整法》被普遍認為是美國農業支持政策的開端。隨著農業法的多次調整，美國促進農民增收的支持政策也在不斷地修訂。20世紀80年代，其他國家農產品出口量增長，使美國農產品出口量減少，庫存積壓，價格下跌，農業生產者利益受損，農業發展受阻，進而影響全國經濟、政治發展。因此，1985年美國政府出臺了《農業安全法》；1990年又頒布《食品與農業貿易保護法案》，主要意圖在于降低總體補貼水平，并將農業補貼與農民的生產決策分離，同時，發揮市場機制的調節作用。美國農業支持政策經過1985年與1990年兩次法案制定過程，已經建立起大致的趨勢方向。美國政府在1995年頒布了《聯邦農業發展和改革法》，繼續對此前的政策進行調整，主要內容是取消政府提供的價格支持政策和收入補貼政策，推行自由貿易，將美國農業全面推向世界市場。2002年，美國政府頒布《農業安全與農村投資法》，在1996年農業法的的基礎上全面增加對農業的投資和補貼，計劃在未來6年內農業財政支持達到1 185億美元。其中最為突出的是，增加了環境可持續補貼，充分體現出美國政府對保護生態環境的重視，美國政府對農業的支持觀不斷向深遠發展。

（二）美國促進農民增收的政策工具

1.固定直接補貼。1933年的《農業調整法》推行農產品最低收購價格，保障農產品生產者的利益不因農產品價格的波動而遭受損害。1996年的《聯邦農業改進和改革法》通過了生產靈活性合同補貼。2002年的《農業安全和農村投資法》提出一種代替生產靈活性合同補貼的直接補貼制度。2008年《新農業法》擴大直接補貼的范圍，除糧食外還包括大多數農作物。固定直接支付政策在根本上保障了美國農場主的基本收益。

2.反周期補貼。2002年農業法案提出的反周期補貼，因與農產品的市場價格反向運動而得名。實際上是貸款差額補貼和直接收入補貼的混合產物。反周期補貼的農作物包括玉米、小麥、棉花、大米和油料作物。2002—2007年間，美國年均支付約170億美元以實施“農產品計劃”。從2009年起擴大了反周期補貼的范圍，將小扁豆、干燥豌豆、埃及大豆等幾種農產品納入反周期補貼范圍之中。

3.農業信貸支持。美國在1916年通過了第一個農業貸款法，以鼓勵充實農業生產的農民擴大生產規模。目前美國農業信貸以政府為主體，主要形式是“無追索權貸款”。2008年的《農業法》將農民貸款金額由20萬美金上調至30萬美金。資金短缺的農民還能得到低息優惠，貸款期限也由15年延長到20年。完備的農業信貸支持政策體系保證了農業的可持續發展，也保障了美國農民收入的穩定增長。

4.農業保險。美國政府在1938年通過《聯邦農作物保險法》，向提供農業保險的金融機構進行補貼。1980年的《聯邦農作物保險法》和1994年的《聯邦農作物保險改革法》將農業保險的覆蓋范圍擴大，推行災害險。1996年的農作物收入保險，在產量保險的基礎上考慮到價格因素對農民收入的影響。2008年頒布的《農業法》將補貼范圍進一步擴大。農業保險和災害補貼的實行對穩定農民基本收益發揮重要作用。

二、歐盟運用農業支持政策促進農民增收的經驗

（一）歐盟農業支持的演變歷程

在20世紀50年代，歐盟農業并不發達。1962年，歐盟推行共同農業政策，其主要目標是增加農民收入，提高農業生產效率，促進農業發展。自共同農業政策實施以來，至今經過多次重大調整。歐盟采取的促進農業發展的措施，導致了農產品過剩和財政負擔沉重等問題。因此，歐盟在1992年進行了政策改革，逐步減少價格方面的支持轉向實行對農民直接支付，大幅降低國內的支持價格，使內部市場價更接近世界市場價格，其主要目標是實現生產與消費、供給與需求的平衡。歐盟在2002年又進行了政策調整。此次改革特別強調了農業政策由支持農業生產向支持農村發展轉變，使支持政策更市場化，由價格支持向直接收入補貼轉變，強調農業的多功能性和可持續性，加強農村發展政策的支持力度，強調環境、食品安全等問題。經過一系列改革，逐漸形成系統的農業支持體系。

（二）歐盟促進農民增收的政策工具

1.直接補貼。20世紀60年代，共同農業政策主要通過干預農產品價格來提高農業生產者的收入和增加農產品的產量。1992年，共同農業政策改革開始施行直接收入補貼，對因為降低干預價格而受到損失的農民進行直接收入補貼的方式進行補償。現在直接收入補償已經成為農業支持政策中一個非常重要的政策工具。

2.信貸支持。歐盟通過政策性農業金融機構向農業生產者提供大量貸款，同時給予農業生產者低息貸款，農業貸款利率僅是非農貸款利率的一半。另外，對購買農機具和土地的貸款利率更低，由此造成的利息差額由政府補貼給銀行。共同農業政策在農業信貸的支持非常利于農業生產者擴大再生產，進而促進農業生產者收入的增加。

3.農業保險。歐盟為分擔農民從事農業生產所面臨的風險，對農產品在備耕、種植、管理和銷售4個環節進行保險。農業保險有公有型、共有與私有合作型及私有性3種形式。歐盟完備的農業保險對農業的穩定發展發揮重要保障作用，同時也有力地支撐了農業生產者收入的穩定增長。endprint

三、日本運用農業支持政策促進農民增收的經驗

（一）日本農業支持的演變歷程

日本在戰爭破壞的基礎上重建，成為農業比較發達的國家之一。與我國相同，日本在工業化初期采取農業支持工業的政策，隨著工業化進程的發展，政策轉變為保護農業。1961年頒布的《農業基本法》是日本工業反哺農業的標志，目標是提高勞動生產率、提高農民收入水平。1995年頒布《新糧食法》，調整了對農產品的價格支持，將直接和間接的收入方式作為補貼，并融合社會參與的綜合補貼方式來代替以往的價格支持政策。

（二）日本促進農民增收的政策工具

1.農產品價格支持政策。二戰后，日本政府采取覆蓋范圍非常廣的價格支持政策，補貼對象包含幾乎全部農產品。價格支持政策的內容主要包括最低價格保護、成本收入補償和價格穩定等制度。大米是日本最重要的農產品，也是價格支持的核心，大米補貼占整個全部價格補貼的7成以上。

2.支持農業協會發展。日本農協起源于1900年，發展經歷了產業組合、農業會、綜合農協3三個發展階段。1900年《產業組合法》頒布后，協同組合在日本創建。二戰后日本實行了土地改革，為了保護土地改革的成果，1947年頒布了《農業協同組合法》，農業協會重建。1956年的《農業整建措施法》，確立農協的法律地位，為農協生產經營提供穩定環境。1961年頒布了《農協合并助成法》，對小規模農協進行合并，確立了農業協會在農村經濟發展中的領導地位。

3.信貸支持政策。政府通過金融機構“農林漁業金融公庫”向農民提供長期低利息貸款，對農民貸款給予損失補貼和債務擔保。這些貸款支持政策適用范圍比較廣，包括農林牧漁業、農業改良、農業現代化等。同時，政府向金融機構提供債務承擔，減少其投資的風險，吸引更多的資金投入到農業中。

4.農業保險。日本政府為了分擔自然風險和市場風險對農業造成的損失，不斷增強農民抗災能力，建立了農業災害補償制度。政府承擔主要補貼費用，主要針對受災的農地和農業設施進行補貼。日本農業保險制度的特點是由政府直接參與保險計劃，并具有強制性，凡是生產數量超過規定數額的農民和農場都必須參加保險，政府承擔保費的5成到8成。

四、國外經驗對我國運用農業支持政策促進農民增收的啟示

（一）根據國情變化不斷調整優化農業支持政策

從發達國家的實踐經驗來看，農業支持政策的規律性特點是不同國家在不同的發展階段，各國都會針對本國不同發展階段農業發展狀況，制定出臺保護農民利益、發展本國農業且針對性非常強的政策。我國情況復雜，農業人口多，財力無法達到發達國家的水平，但也應該克服困難，根據國情和財政水平，量力而行，制定適宜的、多樣化的農業支持政策。

（二）重視農業支持政策立法

發達國家將農業支持政策立法放在非常重要的位置，各國均以法律法規的形式出臺了農業支持政策，運用法律保障政策的權威推行和有效實施。其中美國的農業支持政策法律體系最為完善。我國應該學習美國農業政策法律化，完善農業支持相關法律體系和建立法律保障。

（三）農業支持政策注重可持續發展

重視農業功能的多元性是現代農業發展的趨勢，發達國家對農業的可持續發展投入大量資金，這種根據生態保護和農業發展規劃而進行的收入補貼，成為農業支持體系中的一個重要組成部分。歐盟最新的農業共同政策也對農民提出了環境保護等方面的要求，無論是發達國家還是發展中國家，無論農產品進口國還是出口國，都有適宜發展農業功能多元化和重視農業可持續發展的條件并從中受益。

（四）大力發展農民自己的合作組織

農民合作組織對于保護農民利益具有重要意義，日本的農協就是非常成功的例子，它代表著農民的切身利益，為農民與政府、企業之間溝通合作提供渠道。我國農民人口多，組織程度低，農民在市場經濟中沒有話語權。因此，我國應該向日本等國家學習，發展有力、可靠的農民合作組織。

參考文獻：

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[5] 姬亞嵐.歐盟共同農業政策的第二支柱及其啟示[J].世界農業，2008，（1）.[責任編輯 柯 黎]endprint