地方版大部制改革前瞻

顏昌武

在國務院機構“大部制”改革完成階段性任務后，地方政府機構改革開始提上日程。日前，李克強總理在部署相關工作時，特別指出：“有的地方推行大部門制改革，整合多個部門的市場監管職能和資源，構建統一的大市場監管體系，提升了服務管理水平和效率……這些方面的改革，各地要繼續大膽探索，及時總結經驗加以推廣。”

地方經驗歷來有為全面改革探路的意蘊。近年來，一些地方先行先試，在推進大部制改革方面進行了各具特色的實踐與探索。

那些改革的先行者

地方大部制改革尤以廣東順德、廣東深圳、陜西渭南等地表現搶眼，一時被譽為“順德模式”、“深圳模式”或“渭南模式”。

“順德模式”被稱為“中國最大膽的大部制改革”，其最大的亮點是黨政聯動。在我國政府管理的實踐中，黨政不分、以黨代政的現象屢見不鮮，這既妨礙黨委集中精力抓大事，又削弱了政府的執行力。2009年，順德區通過黨政部門交叉合并，將原有的41個機構，大規模地整合為16個“大部門”。新成立的“大部門”一把手，一律由區委常委、副區長或政務委員兼任，建立起“部門首長負責制”的決策機制，使部門能夠快速地執行區委區政府的重大決策，減少了層次，提高了效率。在黨政難以真正分開的情況下，“順德模式”被譽為“最經濟、最有效的一種縣級黨政管理運作模式”。

作為“深圳30年來力度最大、影響最為深遠的機構改革”，2009年啟動的深圳市大部制改革體現了“行政三分”的特點，即打破原有的局、辦的部門模式，按照政府決策權、執行權、監督權相互制約相互協調的要求，分別設置委、局、辦三種機構。其中“委”是決策部門，主要承擔制定政策、規劃、標準等職能并監督執行的大部門；“局”是執行部門，主要承擔執行和監管職能的機構；“辦”是主要協助市長辦理專門事項，不具有獨立行政管理職能的機構。“委”、“局”之間最終將形成“行政合同制”，以此來考察績效，實現行政權力間的相互制約。

與深圳和順德建市場局來加強食品安全監管做法不同的是，陜西渭南嘗試通過整合打造食藥監局來保障食品藥品安全。2011年11月，渭南市在陜西省率先啟動了食品安全監管體制改革試點工作，將農業、工商、質監、衛生、畜牧、水產甚至林業、環保和城管等部門中有關食品安全的職能整合在一起，組建市食品藥品監督管理委員會。2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》公布，明確提出組建國家食品藥品監督管理總局，以加強食品藥品監督管理。由此，渭南被視為我國食品安全改革的策源地而被載入史冊。

困難與阻力

各地因地制宜推出的大部制改革，促進了當地部門整合，減少了部門摩擦，提高了行政效率，節省了行政成本，初步實現了改革的一般目標。但它們在改革進程中并非一帆風順，其所遭遇的困難與問題同樣值得思考。

各地大部制改革都帶有因地制宜、先行先試的特征，既缺乏先例可循，也難有上級制度化的導引，多少都帶有行政主導的痕跡，因而在制度設計上難堵“翻燒餅”甚至推倒重來之漏洞。有的地方改革帶有一定的隨意性，比如某地安監部門，一開始給拆了，后來安全生產事故多了，又重新掛牌設立。有的地方缺乏政策上的連貫性，比如浙江富陽、湖北隨州等，改革風頭之勁，一時無出其右者，但在上級沒有強制推行、制度化的情況下，其改革鋒芒隨著當地主政者或改革操刀者的調任而歸于沉寂。有的地方出現了反復折騰甚至反彈的現象。

隨州就一度出現過機構反彈的現象，市級機構由改革后的55個反彈至64個。深圳在2009年的大部制改革中，將原有的科技和信息局與當時的貿工局、高新辦、保稅區管理局等6個政府職能部門進行整合，全部納入新成立的深圳市科技工貿和信息化委員會。2012年初，這個被稱為“巨無霸”的機構被分拆成“深圳市經濟貿易和信息化委員會”和“深圳市科技創新委員會”。

在實踐中，局限于一地的改革，其著眼點是通過橫向的部門聯動達成效率提升之目標，但縱向的上下聯動卻不是下級政府力所能及之范圍，因而如何實現有效的上下聯動就成了試點地方的一大難題。隨州的機構反彈，其根本原因在“下改上不改”的大背景下，上級可決定下級機構的分設與增設。而深圳科工貿信委被拆解，很大一部分壓力也是來自于上下銜接不暢。比如一些直接由科技部和省科技廳下發的政策和文件，經常面臨著不知道與哪個部門對接的尷尬。科技三項經費的管理等職能從政府剝離出來交給市科協后，卻在對接上頻頻出現問題。在申報國家科技創新獎中，深圳由科協承擔這一事項，但遞交上去后，卻不被上級政府部門接受。

改革最難的地方還是人的問題。在試點改革中，人的問題突出地表現在“一多一少”兩個方面，一是如何安置富余人員，尤其是富余領導人員；二是如何解決人手不夠的問題，尤其是基層工作人員緊缺的問題。

為了減少改革的阻力，目前試點改革的重點都不在裁減人員，而著眼于職能的整合。因此，人員的級別還保留著，工作待遇也差不多。這樣造成兩個問題，一是副職成“富職”，過于富余。多部門合并，往往會產生一個新部門有一個正職、十幾個副職的奇特現象，這也容易引發輿論關注與討論。

下一步改革新動向

按照中央《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》，地方大部制改革將在更大的范圍內朝縱深方向開展。先行先試地方的經驗告訴我們，地方政府機構改革會更加直接和深刻地觸動既得利益者的利益，同時地方職能部門盤根錯節的關系，也會加大改革的阻力。

下一步改革將何去何從？幾個動向值得留意。

首先，更加注重保護和引導好地方的積極性和創造性。北京大學教授周黎安等人的研究表明，雖然我們是一個單一制國家，但在改革開放的進程中，地方政府享有獨特的地位，作用非常巨大。可以說，很多重要改革都是地方政府發起、推動或直接參與的。在大部制改革方面也是如此，比如隨州，由于編制與財政的雙重壓力，迫使它不得不成為改革的創意者，從而激發出更大的活力與創新力。

雖然此次地方機構改革，仍是銜接中央政府改革的配套性改革，且中央機構改革對地方政府機構改革有著巨大的示范作用，但許多問題在中央政府機構改革過程中可能不會出現，一具體到地方改革后，就變得非常突出，因而，在地方層面上的改革，需要更多探索。此外，地方政府管理創新本身就具有實驗和“試錯”的功能。從這個意義講，改革的成功與否，最終還是取決于地方主政者有沒有化壓力為動力的勇氣，有沒有敢于和善于改革和創新的智慧。唯有以寬容的心態、尊重的眼光去看待地方政府在改革中的創新舉措，才有可能促使這項改革真正落到實處。

在此過程中，中央與地方的關系，重要性將會愈加凸顯。中央政府對整個改革進程的系統思考與綜合設計顯得尤為重要。如前所述，一些先行先試地方在體制創新與制度規范之間仍然顯得無所適從，它們的改革實踐表明，地方改革的真正落實有賴國家層面的系統設計，微觀層面的創新有賴宏觀層面的制度保障。如果不能上下聯動，或者下改上不改，或者一個地方改、其他地方不改，就會出現“改了也白改”、“誰改誰吃虧”的困境。中央編譯局副局長俞可平認為，地方政府的改革創新擁有很大的自主空間，既不要被動地按照上級政府的要求去做，也不要刻意地、簡單地模仿其他地方的做法，而要進一步解放思想，沖破傳統觀念的束縛，真正按照科學發展觀的要求，大膽進行制度改革和創新，改善民生，推進民主。

遺憾的是，當前比較活躍的地方大部制改革，往往都是由地方當局的主政者所發起和推動的，往往忽略了地方人大和公眾的作用。比如深圳改革，就有輿論指出，內部的三權分立未必能夠起到應有的作用，權力要受到外部制約，要給人民表達利益訴求的渠道。改革最重要的不是一個形式上的變化，重要的是人民怎么監督政府，形成有效的權力制約機制。比如順德改革，由16個區級領導來兼任大部制的首長，權力高度集中易于辦事的同時，誰能對其進行監督乃至問責？事實上，國家藥監部門就曾因權力過分集中而缺乏必要的監督制約，導致機構改革為鄭筱萸等少數官員的腐敗背黑鍋的現象發生。因此，在推進大部制的同時，一定要充分發揮好地方人大和公眾的作用，使權力受到制約和監督。比如人大可以在最初的財政預算上把好關，或者把機構設置的權力還給地方人大，由人大根據本級政府財政決定機構設置數量。

李克強總理曾明確表示，轉變政府職能，“開弓沒有回頭箭”。地方大部制改革，“觸及利益比觸及靈魂更難”。唯有尊重地方的首創精神，搭建好地方改革創新的制度平臺，才能真正打造出一個個廉潔、務實、高效的地方政府。

（作者單位：暨南大學公共管理學院）