解密新土改框架方案

降蘊彰

據報道，由國土資源部起草的《深化土地管理制度改革總體思路框架》的方案，在經過多層面討論后，預計將于全國“兩會”后小范圍征求意見，進一步修改和完善，爭取年內通過中央有關方面的審定并啟動實施。

該方案提出了新一輪土改的目標和總體思路，確定了改革的重點任務，具體到農地制度改革，則主要集中在農地征占補償、農村宅基地管理、集體經營性建設用地入市等三方面。

總體上，農地改革堅守的原則和底線是，堅持農村土地集體所有制、堅持保護耕地的數量和質量、堅持維護農民的合法權益、堅持節約集約利用土地。推進步驟是，中央定調、地方試點、總結經驗，再對相關土地管理的一系列法律法規進行制定、修改和完善，在此基礎上，才能實施全國范圍內的農地制度大改革。

在下一步推進的農地改革中，除了對小產權房問題、農村宅基地流轉問題，農地征占過程中的利益分割問題將是改革的焦點和難點。有專家提出，在中西部搞試點，應該將50%給村集體和農民，目前也有這樣的案例，但這樣的補償方案，目前還沒有得到國土部方面的認可。

地方試點先行

國土部最近一次就上述方案進行討論是在今年2月18日，地點是在廣州，現場主持的是一位國土部副部長，參加討論的有廣東、安徽、江蘇、浙江、山東、湖南、湖北等省、市、區（縣）的國土部門負責人，據說“現場的氣氛很熱烈”，提的意見和建議也很多。

因為新一輪土改是地方試點先行，所以在提意見和建議的同時，來參加討論會的各地國土部門負責人也在積極爭取進行土地改革的試點。廣東是國內在土地改革方面走得較快的省份，在討論會結束后，國土部副部長對參會的廣東省國土資源廳負責人表示，希望“廣東要做深化土地管理制度改革的先行者和排頭兵”。后者當即表態，希望國土部把深化土地管理制度改革的試點放在廣東，為全國提供經驗。

由于土地改革涉及面很廣，這次國土部選擇試點，除了很多人關注的集體經營性建設用地入市、宅基地流轉、農地征用制度改革等之外，還有更大范圍內的土地增減掛鉤深化改革試點、工礦廢棄地復墾利用改革試點等。

目前國土部對集體經營性建設用地入市試點已經基本確定，廣東的佛山市（不含順德區）、東莞市，山東的濰坊市、青島市、棗莊市，四川的成都市金堂縣，重慶大足區等20多家市縣進入該類試點行列。

廣東、山東、四川等省市都在積極爭取其它土地改革試點。在國土部確定的土地改革總體思路框架下，廣東省已經提出，在農地改革方面，下一步將穩妥推動經營性集體建設用地使用權的出讓、租賃和入股；推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點；落實多元化農地征用補償安置機制等多項改革。

但對于很多人關注的小產權問題，國土部還是抓得很緊，基本上各省都有工作安排，年內還是處于“剎風治亂”的階段，至于以后對累積的諸多問題如何處理，國土部、住建部等方面還在商討研究。

由于農村宅基地在整個2.7億畝的農村集體建設用地占比較大，現在市場對于下一步對農村宅基地流轉問題也極為關注，國土部對宅基地管理制度的改革以及選擇試點都極為謹慎，主要考慮是防止城市資本一窩蜂地到農村買房，防止城市房地產泡沫向農村蔓延。

國土部完成的《深化土地管理制度改革總體思路框架》將上報國務院，還須獲得全面深化改革領導小組批準，才能最終實施。而對于每一類土地改革試點，國土部都要單項提出來，最后需通過中央有關方面的批準才能推進。至于相關土地法律法規的制定和修改，更會延至明年乃至更長的時期。

提高征地補償

上述接近國土部的專家表示，在新一輪土地改革中，農地征占中的利益分配問題將是集體土地改革的重點和難點，究其原因，一方面是地方政府對土地財政還有嚴重的依賴，另一方面是政府還在主導土地資源配置。

現行的《土地管理法》對被征地農民的補償，是按被征收土地的原用途，補償上限不超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。在《決定》頒布之前，外界曾傳聞土地補償費將提高10倍，國土部多位官員曾都為此出面辟謠。目前國土部等方面正在商討對農民提高征地補償標準的問題，但預計短期內難以達成一致。

參與官方土地改革政策制定的專家中，有人提出先行在東部、中西部搞試點，分別按照不同的提高標準來對村集體、個人的補償比例。在這方面，去年底深圳已經做出探索，集體建設用地轉化為工業用地，村集體、個人獲得了30%的增值收益；對于中西部，有專家提出來30%給縣，20%給鎮，其余都給村集體和個人。

但北京大學中國經濟研究中心教授周其仁、國土資源部法律司原司長鄭振源等專家認為，土地改革應該逐步形成一個“價格機制配置土地”的市場。這樣改革的結果，就會使政府為公益用途實施征地的補償，有條件“以市價為準”，而不是以法定的、政府定的、抑或專家或輿論定的任何其他補償標準為準。

（作者為經濟觀察報記者）