經濟適用房的遺產屬性

周凱

（中國傳媒大學，北京 100024）

經濟適用房的遺產屬性

周凱

（中國傳媒大學，北京 100024）

經濟適用房作為我國住房保障體系的重要組成部分，在解決廣大城鎮中低收入家庭的住房困難問題中，發揮了積極的作用。經濟適用住房購房人雖然僅擁有有限產權，但經濟適用房仍然可以作為遺產由繼承人依法繼承。經適房的繼承有兩種方法，一是直接繼承，也就是說繼承人按照一般的繼承房屋產權手續辦理，繼承人繼承的還是經適房產權。另一種則是，繼承人補繳該經適房的土地出讓金，使得經適房獲得完整產權，然后再按照一般的繼承商品房產權手續辦理，這時繼承人獲得的就是商品房產權，也就是說，先把經適房轉成商品房，俗稱“經轉商”，然后再依法繼承。

經濟適用房；遺產；遺產屬性

一、經濟適用房和遺產概述

經濟適用房（以下簡稱經適房）是20世紀90年代中后期隨著國家住房制度改革應運而生的，當時出臺的這項政策是為了解決城鎮中低收入居民的住房困難，由政府出面，減免開發商的部分開發費用，控制開發商利潤比例的具有社會保障性質的普通住宅。根據1994年建設部、國務院住房制度改革領導小組、財政部三部門聯合發布的《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》的規定，經濟適用房是指以中低收入家庭住房困難戶為供應對象，并按國家住宅建設標準（不含別墅、高級公寓、外銷住宅）建設的普通住宅。在隨后的若干年里，國家和政府對經濟適用住房的定位和供應對象的認識在不斷深化，對經適房的銷售、再上市交易、稅費等方面的管理亦不斷在調整。2007年建設部、國家發改委、監察部、財政部、國土資源部等7部門聯合印發的修訂后的《經濟適用住房管理辦法》規定，“本辦法所稱經濟適用住房，是指政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。”

此時的經適房從過去的面向城鎮中低收入家庭到現在面向城市低收入家庭，從過去的具有社會保障性質的普通住宅到現在明確規定具有保障性質的政策性住房。

這種重新定位，不僅使得經適房的保障面縮小了（僅限于城市低收入家庭，不包含中等收入家庭），而且明確把經適房納入社會保障性住房體系中，使之區別于普通商品住房。這樣，使得我國目前的住房供應出現了兩個體系，一個是具有社會保障性質的政策性住房體系（包括廉租房、公租房、經適房、限價房），另一個是面向社會成員的普通商品住房體系。

遺產是公民去世后遺留的合法個人財產。我國《繼承法》第3條規定了遺產的范圍，它包括：“（一）公民的收入；（二）公民的房屋、儲蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、圖書資料；（五）法律允許公民所有的生產資料；（六）公民的著作權、專利權中的財產權利；（七）公民的其他合法財產。”

從法律規定中可以看出，房屋明確規定為遺產的范圍。那么對于公民來說，什么樣的房屋可以作為遺產呢？我國實行土地公有制，土地公有制的范圍包括國有土地和集體土地。對于集體土地上的房屋，指的是本村村民在經過有關部門批準的宅基地上建設的住宅，這部分住宅是可以作為遺產范圍的。對于主要分布在城鎮的國有土地上的房屋，則有著各種各樣的房屋權屬，有職工購買單位公房的，即房改房；有城鎮私產房（甚至包括有市民在解放前購買的私房）；有經濟適用房、限價商品房、普通商品房，還有北京市2013年11月推出的自住型商品房等等。上述國有土地上的房屋類型真可謂林林總總，種類繁多。經適房僅僅是其中的一種。

作為遺產的物，一定是公民對此享有權利的。這種權利就是公民對物的支配性、排他性權利，即所有權。同樣作為遺產范圍的房屋，被繼承人也一定是對房屋享有所有權的前提下，才能納入遺產范圍。

二、經適房的所有權分析

經適房是一種什么性質的財產？其權利屬于什么樣的財產權？法律和政府部門對此有沒有解讀呢？從目前看，法律對不動產的規定主要是物權法，而政府部門的解讀主要是部門規章和其他規范性文件。

（一）《物權法》的規定

2007年10月實施的《物權法》第2條第2款規定，本法所稱物，包括不動產和動產。法律規定權利作為物權客體的，依照其規定。物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。第39條：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”除了物權法的規定外，尚沒有其他法律對不動產物權給予明確的界定。

經適房屬于不動產中的建筑物，權利屬于不動產物權，《物權法》第9條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。筆者認為，經適房的購房人只要依法支付了房屋對價，其不動產物權在登記機構再依法經過登記，不動產物權就發生法律效力。經適房權利人的物權就應得到法律保護，其權利人對于房屋本身亦享有了直接支配和排他的權利。

（二）政府部門對經適房權屬的解讀

關于經適房的權屬問題，政府部門的認識實際經歷了一個不斷深化或者說變化的過程。早在1999年7月財政部、國土資源部、建設部三部門頒布《已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定》，在該規定的第1條明確了經適房權屬，“職工個人購買的經濟適用住房和按成本價購買的公有住房，房屋產權歸職工個人所有。”我們從上述規范性文件規定看出，購買經適房的購房者享有房屋產權。但問題是，經適房屬于什么性質的產權？它和普通商品房產權是否一樣？

2007年11月建設部、發展改革委、監察部、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務總局聯合印發《經濟適用住房管理辦法》，在該管理辦法第30條明確規定，“經濟適用住房購房人擁有有限產權。”這是筆者在部委部門規章中首次看到關于經適房產權的解釋和說明，也就是說，經適房權利人雖然擁有房屋產權，但是該產權是有限的。

何謂有限產權？一般理解，有限產權是一種有限度或者帶有某種限制的產權，不會是完整產權，它是政府有關部門創設的一個概念。筆者認為，有限產權的概念和物權法存在一定法律沖突。我們知道，法律上的物權狀態只有所有權和他物權（用益物權和擔保物權）之分。那么，對于經適房來說只能是所有權，絕不會是他物權，而所有權是一項最充分的物權，因為所有權具有占有、使用、收益、處分的四項權能。法理上說，所有權人行使占有、使用、收益、處分的四項權能是不受限制的，或者說所有權是對世權，所有權可以對抗除了權利人以外的其他人。

但是，有關規定卻又創設了一個“有限產權”的概念，既然是有限產權，那么他一定有著和普通商品房產權不一樣的地方。而這樣的有限產權還是所有權嗎？答案又是肯定的，因為根據物權法規定，衡量不動產物權的標志是經過登記機構的依法登記，權利人取得房屋權屬證書（房屋所有權證），而經適房購房人都從房屋權屬登記機關取得了房屋所有權證。那么，這種所有權的特殊性體現在什么地方呢？2007年建設部等7部門印發的《經濟適用住房管理辦法》第29條：“居民個人購買經濟適用住房后，應當按照規定辦理權屬登記。房屋、土地登記部門在辦理權屬登記時，應當分別注明經濟適用住房、劃撥土地。”也就是說，經濟適用房的房屋所有權證上要注明“經濟適用住房”字樣。

因此，筆者認為經適房的有限產權在房屋權屬登記證書上體現出來了。他通過房產證上的記載“經濟適用住房”的字樣使之區別于普通商品住房的權屬性質。

三、經適房遺產繼承方式有其特殊性

以上分析中，即便規定了經適房的有限產權，也不能否認或推翻經適房購房人對房屋享有的所有權。經適房是可以納入遺產范圍的，作為經適房權利人的繼承人亦可以依繼承法或者遺囑繼承經適房。但問題的關鍵在于如何繼承？怎樣繼承？繼承的途徑或方式有無特殊性？

以普通商品房為例，繼承人繼承一套商品房產權的依據是根據遺囑指定或者依法繼承，繼承方式就包含遺囑繼承和法定繼承。程序上一般要求先辦理繼承權公證，然后憑公證書、房產證、被繼承人死亡證明書、其他相關證明等文件，到房屋所在地房屋權屬登記部門辦理變更登記手續，取得新的房屋權屬證書。

而經適房由于在開發時，政府部門為了控制銷售價格，減免了開發商的土地出讓金和一些稅費，致使其出售價格（房價）中沒有包含土地出讓金，這就是其特殊性所在，也是政府部門規定其屬于有限產權的依據所在。因此，筆者認為，經適房的繼承可能包含兩種方法，一是直接繼承，也就是說繼承人按照一般的繼承房屋產權手續辦理，繼承人繼承的還是經適房產權。另一種則是，繼承人補繳該經適房的土地出讓金，使得經適房獲得完整產權，然后再按照一般的繼承商品房產權手續辦理，這時繼承人獲得的就是商品房產權，也就是說，先把經適房轉成商品房，俗稱“經轉商”，然后再依法繼承。

（一）對第一種繼承方式的法理分析

經適房因為屬于保障性住房，其對購買對象、家庭收入都是有嚴格規定的。購買對象從原來的城市中低收入家庭到后來的城市低收入家庭，其保障的就是城市部分家庭有房住。有限產權概念的推出，明確了經適房不同于一般普通商品房的區別所在。如果說經適房的被繼承人當初購買該經適房是符合購買條件的，那么要不要求繼承人繼承該房屋時，其條件也要符合申請經適房的條件呢？這就是說，以直接繼承經適房這種方式要不要限定繼承對象？因為，經適房是保障房，是以符合經適房購買條件的家庭為單位的，即便繼承也應該在該家庭范圍內或者范圍近的近親屬來繼承。那么，具體是限定在法定繼承人范圍還是第一順序繼承人呢？

如果繼承人本身經濟條件很好，根本就不符合經適房的申請條件，他通過這種繼承方式獲得經適房產權是否違背了政府部門為低收入家庭建設保障性住房的初衷呢？筆者的困惑還在于，經適房的有限產權是不是意味著繼承人的繼承權在此受限呢？

（二）對第二種繼承方式的法理分析

這種繼承方式是先把經適房轉成商品房，補繳分攤到該經適房上的土地出讓金，然后再按照一般繼承財產方式繼承該房。這種方式從法理上分析，是沒有什么問題的。權利人處分自己的財產，一定是自己享有所有權或有其他合法授權，當經適房通過補繳土地出納金從有限產權變成了完全產權的商品房時，經適房就此完成了一個嬗變，這是權利屬性的一個變革。

但同時筆者也存在幾點困惑，一是誰來經轉商，是被繼承人生前先將經適房轉為商品房，還是繼承人在繼承開始后遺產分割前先經轉商？二是，如果繼承人不愿意經轉商，不愿意補繳分攤到該經適房上的土地出讓金，不愿意改變經適房的屬性的話，法律對此能否具有其他變通方式呢？

四、結語

綜上，筆者認為經適房的產權盡管不甚完整，政府部門規定為有限產權，其權利邊界至今尚無定論，但是從購房人付出房屋對價，享有產權證書這個角度看，其無疑具有遺產屬性，作為被繼承人的財產完全可以依法繼承。通過對如何繼承經適房權利途徑的探討，筆者發現導致人們對其繼承方式產生很多誤解和困惑的根本原因在于經適房這類產權與物權法對不動產物權的規定存在法律沖突。事實上由于當初對經適房進行制度設計時，都是由較低層級的部門規章甚至是規范性文件規范經適房的各項政策，后來明確其為有限產權。但從法律層面至今也沒有明確規定經適房的權利屬性，導致經適房這類物權處于一種尷尬境地。“我們只有在物權上明確界定經濟適用房的權利邊界，給房屋購買人一個確定的權利預期，方能物當其用，……”

政府部門承擔起保障性住房的責任是毋庸置疑的，但是建設保障性住房的關鍵是提供給符合條件的城市低收入家庭居住，而不是劃分或者創設所謂的有限產權。經適房作為產權類保障性住房，其未來應該逐漸減少甚至取消，這樣就減少了這類產權類保障房和物權法有關規定的沖突，消除了人們對其遺產繼承途徑存在的誤解和疑惑。同時應該大力發展租賃類保障性住房，即公共租賃住房，今后的保障房應該以租賃為主，使得公租房成為保障性住房的供應主體。

[1]蘇勇，黃志勇.論經濟適用房的權利定位及其限制［J］.財經問題研究2010，(12)：139.

[2]建設部、國務院住房制度改革領導小組、財政部《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》（建房［1994］761號）.

[3]《已購公有住房和經濟適用住房上市出售管理暫行辦法》（建設部1999年第69號）.

[4]財政部、國土資源部、建設部《已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定》（財綜字〔1999〕113號）.

[5]《財政部、國家稅務總局關于廉租住房經濟適用住房和住房租賃有關稅收政策的通知》（財稅[2008]24號）.

[6]建設部、發展改革委、監察部、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務總局《經濟適用住房管理辦法》（建住房[2007]258號）.

[7]《北京市人民政府關于印發北京市經濟適用住房管理辦法（試行）的通知》（京政發[2007]27號）.

（責任編輯：滕元良）

F293.3；D923.2

A

2095—7416（2014）02—0102—03

2014-02-25

周凱（1967-），男，中國傳媒大學政治與法律學院副教授。