我國工會維權乏力的原因分析以及解決思路探索

劉光慶

（山東省總工會政研室，山東 濟南 250001）

【工會理論研究】

我國工會維權乏力的原因分析以及解決思路探索

劉光慶

（山東省總工會政研室，山東 濟南 250001）

維護職工合法權益是中國工會的基本職責，然而現實是工會的維權相當乏力。導致工會維權乏力的主要原因，一是從維權的主體-工會自身來看，我國工會缺乏維權經歷和維權的獨立性基礎，工會干部自身素質也不適應維權要求。二是從工會維權的對象-職工角度來看，職工維權意識不強，維權意念分化，對工會缺乏信任和信心。三是從工會維權的工具-法律角度來看，職工維權的成本太高，工會權利和職責不對襯，企業工會獨立法人地位難以保障。四是從工會維權的環境-體制機制角度來看，工會維權與社會大局存在沖突，工會宏觀維權的渠道不暢，行業工會組織相對薄弱、地方工會和企業工會各行其責的維權模式也存在一定障礙。當前解決工會維權乏力的基本思路就是要強化工會的維權職能，提升工會的維權能力和水平。具體舉措有：一是提升工會維權的社會認可度；二是解決工會干部維權的后顧之憂；三是推行“上代下”的工會維權模式；四是構建工會維權的社會聯動格局；五是創造硬條件在身份上增強工會的獨立性。六是在法律上要努力爭取工會維權的剛性武器。

工會職能；維權乏力；職工素質；法律缺陷；維權環境；維權模式

《工會法》明確規定，維護職工合法權益是工會的基本職責，然而作為職工群眾權益的代表者和維護者，工會面對勞動關系中存在的諸多侵犯和損害職工合法權益的問題和行為，往往顯得束手無策。對此一方面一線職工不滿意，另一方面企業黨政方面也不滿意。為什么會出現工會維權乏力這樣的狀況呢？冷靜思考和深入分析工會維權乏力的確實原因，探索和尋找增強工會維權能力的解決思路和重要舉措，是迫切的和具有重要意義的。

一、從工會維權的主體—自身角度分析

（一）我國工會的發展過程缺乏維權經歷

中國工會的發展、壯大和成熟一直是在中國共產黨的領導下，工會的發展史是一部伴隨著黨的成長的歷史。民主主義革命時期，工會在黨的領導下，一直致力于推翻封建主義、帝國主義和官僚資本主義三座大山的斗爭，可以說是具有豐富的政治斗爭經驗，但是與西方工會相比，缺乏獨立性，也缺乏從事經濟斗爭的經驗和傳統，這從起源上決定了中國工會維權職能和維權經歷的缺乏。新中國成立后，在經濟領域長期實行高度集中的計劃經濟體制，國家通過企業掌握了個人生活資料的全部來源，個人的就業、工資、福利、醫療甚至子女的就學就業都由企業或國家提供和統一安排。這種經濟體制導致黨政工職能的趨同和混淆，客觀上破壞了工會在經濟生活中有所作為的土壤，作為一個群眾組織，工會實際處于無權可“維”的狀態。

（二）工會維權缺乏獨立性基礎

從政治上看，中國工會是黨領導的工人階級群眾組織，是黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶。堅持黨的領導是中國工會的題中應有之義。現實中，在各級地方工會和產業工會，工會干部的選拔和任命由黨委組織部門確定。在企業，國有企業主要領導任命由國資委和組織部門任命，基本走黨政一體化道路；國企改制的民營企業黨政一體化的特征也基本延續；其它私營企業老板為求“工作”方便，多已“鍍金”入黨，實現黨政一體。這些企業通過黨管工會的方式，實現了對工會組織的政治領導，工會干部的任職、升遷、待遇往往掌握在這些兼任基層黨組織領導人的企業老板手中，進而加深了工會對企業的依附性。

從經濟上看，工會雖是獨立于企業的法人主體，但往往作為企業的一個內部機構看待，其辦公地點和設備由資方提供，工作經費由企業每月撥付，因此企業工會組織本身對企業就具有嚴重的經濟依附性。同時，《工會法》規定：“企業、事業單位、機關工會委員會的專職工作人員的工資、獎勵、補貼，由所在單位支付”[1]，可見企業工會干部在經濟上也沒有獨立性，完全依附于企業。在這種情況下，企業工會在工作內容上需要時時向老板請示，處處要看老板臉色，缺乏獨立性和自主性，很難真正代表和維護職工的利益。

從人事上看，在地方工會層面，工會主席由同級黨委、人大、政協等副職兼任，對工會工作傾斜的精力自然較少。在企業工會層面，工會主席多由黨委書記、副書記兼任，有的甚至是由副總或人力資源經理兼任，同時代表了勞資雙方的群體立場。令人尷尬的是，部分人甚至有些工會干部也認為人力資源經理通曉勞動法律，比普通職工更適合擔任工會主席。實際上，行政主管對資方負責，工會主席為職工牟利，兩者在工作內容上截然不同，在服務對象上相互對立，兩種身份合二為一，必將造成職責不明，而處于弱勢的工會主席角色必將陷入尷尬。

（三）工會干部自身素質不適應維權要求

工會干部是維護職工權益的直接執行者，他們素質的高低直接關系到工會維權能力的高低。在新形勢下，工會面臨著諸多新情況、新問題和新挑戰，工會維護職工合法權益的任務越來越艱巨。然而由于目前在勞動法律法規、社會保障、工資協商等維權專業知識方面的培訓較少，部分工會干部自身素質與職工維權的要求還有較大差距。具體表現在：（1）有些工會干部由于維權實踐不多、能力不夠、本領不硬，擔心在維權時出現尷尬局面，存在畏難情緒。（2）有些工會干部官本位思想嚴重，工作中患了“軟骨病”，腰不直，氣不壯，膽子不大，不敢理直氣壯地為職工群眾說話辦事。（3）有些工會干部遇事首先考慮個人利益的得失，對維權缺乏應有的責任感和使命感，與工會應該扮演的角色極不協調，嚴重降低了職工群眾對工會的信任度。此外，基層工會重組建、輕規范，重數量、輕質量，加之上級工會對基層工會干部的監督、考核工作弱化，導致部分基層工會干部處于應付工作、得過且過的狀態。

二、從工會維權的對象—職工角度分析

（一）職工維權意識不強

工會發揮維權作用，需要職工群眾的積極配合、主動參與和大力支持，這樣才能使維權具有堅實的基礎，形成強大的合力。中國封建傳統文化長期以來對“義”、“忠”、“禮”的尊崇抹殺了人們的反抗思想；“和為貴，忍為上”、“人微言輕”等封建消極思維嚴重制約了職工對個體權益的追求，導致在社會生活中個體平等的權益意識長期被忽略，職工維權意識不強。當合法權益受到侵害時，有的職工逆來順受，消極等待；有的職工擔心維權不成反而得罪領導，遭到打擊報復，希望別人出面，坐享其成，自己不承擔任何風險和責任；還有的職工不知道自己應該享有哪些合法權益，不知道遭遇侵權時可以向工會組織尋求幫助，更不懂得拿起法律武器理直氣壯地維權。職工觀念上的桎梏，既加大了工會組織維權的難度，也削弱了工會整體維權的效果。

（二）職工維權意愿分化

我國職工群體分化比較嚴重，不同行業、不同區域、不同所有制以及不同崗位的職工收入差距明顯。尤其近年來，壟斷行業和競爭性行業的收入差距越來越大，金融、房地產等行業高管“天價”年薪不斷見諸媒體，引起社會關注，同時也受到基層廣大職工群眾的質疑。同時，農民工與城鎮戶籍職工、正式工與勞務派遣工在工資收入、權益實現、社會保障和發展空間等方面都存在很大差距，職工群體分化現象突出。加之職工自身文化程度、閱歷和素質、所處工作環境都不一樣，職工對維權的要求和愿望存在較大差異。比如說，大多數職工希望工會側重維護他們的勞動權益、經濟權益；民主意識較強的職工希望實現民主政治權益；“白領、金領”職工希望工會側重維護他們的發展權、精神文化權；而進城務工人員則迫切需要工會維護他們在城市的基本生存、居住和生活權益等等，這些差異化的需求給工會履行維權職能提出了嚴峻挑戰。

（三）職工對工會缺乏信任

受計劃經濟影響，長久以來，人們對工會的印象一直停留在“吹拉彈唱、打球照相”印象上，職工對工會的維權能力缺乏了解和信任。現實中，工會在維權業績上也缺乏濃墨重彩的一筆，難以贏得廣大職工的認可。近年在富士康、南海本田等事件中，工會維權作用發揮都略顯滯后。加之我國地方工會干部參照行政管理，企業工會干部大多由老板任命，工會對維權職能的宣傳力度又不夠，導致工會對職工群眾的感召力和吸引力不強，職工群眾對工會維權能力的信任度不高。此外，現實中“紙上工會”、“牌子工會”等現象，使得職工對工會組織的感情不深，缺乏加入工會的積極性，在發生勞資糾紛等問題時，不會主動向工會尋求幫助。

三、從工會維權的工具—法律角度分析

（一）職工維權成本太高

《工會法》、《勞動法》、《勞動合同法》等法律法規是工會維權的主要法律依據，但這些法律的內容往往不夠詳細，相關配套法規也欠缺，可操作性不夠強。資方違法行為要么難以受到法律制裁，要么違法成本很低。《工會法》第五十二條規定，如果職工因參加工會活動或工會工作人員因履行本法規定的職責而被解除勞動合同，懲罰措施是“由勞動行政部門責令恢復其工作，并補發被解除勞動合同期間應得的報酬，或者責令給予本人年收入二倍的賠償”[2]。不考慮這些規定能夠兌現到什么程度，單是與職工維護自己權益所耗費的巨大成本相比，企業侵權行為的代價是微不足道的。

（二）工會權利和職責不對襯

法律賦予工會維權的職責，但并沒有賦予它相應的權力。從組織建設上看，廣泛建立工會組織是工會維權的前提和保證，然而現行法律對工會組建方面的規定缺乏剛性的制裁條款。《工會法》規定“拒建工會的行為，依法由勞動行政部門責令其改正，拒不改正的，提請縣級以上人民政府處理”[3]。但是對于具體如何處理，并沒有明確的說法。現實中，工會組建工作并不是一帆風順，尤其是在一些外企、私營企業，工會組建工作更是步履艱難。從維權手段上看，我國工會的維權手段主要就是簽訂集體合同、開展集體協商。在勞動關系中，勞動者擁有的僅僅是他們的勞動力，很難和資本的強勢力量相抗衡，法律并沒有賦予工會能夠保證雙方平等對話協商、簽訂集體合同的相應手段。勞資雙方發生沖突時，工會往往只是以局外人——“調停者”的身份周旋于勞動者和企業行政之間，處境非常尷尬，這與我國工會“維護職工合法權益”的基本職責并不相符。

（三）基層工會獨立法人資格難以保障

具備獨立的法人資格是工會獨立行使維權職能的前提。根據《工會法》規定，中華全國總工會、地方總工會、產業工會具有社會團體法人資格，屬于民法中規定的不需要辦理登記手續，從成立之日起就具備法人資格的社會團體。對于基層工會組織，如果要取得合法的主體資格，必須依法取得社會團體法人資格并取得其頒發的法人資格證書。實際上，基層企業工會組織普遍存在履行了選舉程序而未辦理確認法人資格相關手續取得法人資格證書的情況，因此并不具備真正法律意義上的獨立法人資格。以山東為例，工會統計數據顯示，截至2013年9月底，山東省已建基層工會達21.4萬家，其中具有法人資格證書的僅有4.48萬家，僅占20.9%[4]。企業工會如果不具備獨立的法人資格，在法律意義上，工會與所在單位屬同一個法人主體，不能代表勞動者進行法律意義上的訴訟維權，“這給工會依法維權帶來了最大的程序性障礙”[5]

四、從工會維權的環境—體制機制角度分析

（一）工會維權與社會大局存在沖突

《工會法》賦予工會維護全國人民總體利益和職工合法權益的雙重職能，這使工會在維權實踐中面臨諸多沖突。首先，維權與維護社會穩定有沖突。雖然市場經濟條件下職工與資方的沖突屬于經濟范疇，并不針對國家和政府。但勞資沖突誘發群體事件的確不利于國家的穩定局面，因此為了維穩，有時需要犧牲維權。其次，維權與地方經濟發展有沖突。目前，GDP為主導的政績觀尚未根本扭轉，地方政府擔心工會維權會“影響投資環境”嚇跑投資者，維護職工權益常常讓位于經濟發展，脫離了政府本應承擔的公平仲裁者角色。于是，以發展經濟為中心演變成了以維護投資者利益為中心，代價就是職工的合法權益不斷受到傷害。最后，上級工會與同級黨委對待勞動關系矛盾的態度有所差異。雖然上級工會對勞動關系狀況非常關注，但鑒于勞動關系問題的特殊敏感性，地方工會在同級黨委的領導下，往往要站在“大局”角度，對勞動關系中出現的一些負面情況往往采取內部消化的處理方式，不敢、不愿上報，這在一定程度上導致職工的利益訴求受阻。

（二）工會宏觀維權的渠道不暢

工會宏觀維權，主要是指工會源頭參與維權。當前，工會源頭參與的主要渠道是各級工會與同級政府及政府有關部門聯席（聯系）會議制度、勞動關系三方協商制度、每年兩會期間工會提交的人大建議和政協提案等。但是政府部門在制定涉及職工利益的法規政策過程中，對工會提出的意見、建議是否采納，采納多少，工會往往不清楚，導致源頭參與虎頭蛇尾。工會勞動法律監督、工會法律援助工作也是工會宏觀維護的重要內容，但是工會勞動法律監督組織面對用人單位的違法侵權行為，只能建議他們自覺糾正，無權處罰，很難及時有效維護職工的合法權益。職工法律援助工作，由于工會法律方面專業干部匱乏，也沒有自己的律師事務所，給調查、取證、辦案都帶來了很大的困難，加之職工法律援助資金不足，職工法律援助工作很難取得實效。

（三）工會的維權模式存在一定障礙

我國工會傳統的維權是“地方工會推動、企業工會執行”，即自上而下逐層布置任務，自下而上逐層完成任務。我們很清楚，在通過自上而下的程序向基層工會布置常規性工作時，地方工會的作用不可低估；當工會要把平等協商、集體合同等作為基本手段開展維權工作時，基于對本行業的特殊了解和認知，行業工會的優越性就鮮明地呈現出來。從企業工會角度看，對企業行政的高度依附性，決定了企業工會在開展工作時多通過組織勞動競賽、技能比武、文體活動等，在“促進企業發展”方面發揮作用；而在涉及工資協商、集體合同、勞動保護等“維護職工權益”事項時，往往就要看老板臉色行事。企業工會作為工會維權的最基本單元，履行維權職能受阻，必將大大削弱工會的維權實效。可見，這種行業工會組織相對薄弱、地方工會和企業工會各行其責的維權模式值得反思。

五、增強工會維權能力的基本思路和重要舉措

當前我國工會維權面臨諸多困難，也不可能在短時期內一蹴而就一攬子解決。本文僅就強化工會的維權職能、提升工會的維權能力和水平，提出幾點建議和解決思路：

（一）提升工會維權的社會認可度

提升工會維權的社會認可度有利于工會維權工作的開展。第一，要不斷向職工宣傳勞動關系方面的法律法規，讓職工知道他們有何權利，在權利受到侵犯時應通過何種途徑、何種組織去申訴維權；明白工會在處理勞動糾紛時能起到的什么作用、給予何種幫助，努力構建工會維權的社會形象。第二，要打造一批工會維權成功的典型案例，通過事實讓社會真正認可工會是“職工之家”，工會干部是職工的“娘家人”。第三，要大膽探索嘗試自下而上的建會模式，由勞動者決定是否加入工會組織，從源頭上贏得勞動者的支持和認同，增強工會的吸引力和凝聚力。有了社會的廣泛認同，有了職工群眾的支持認可，工會維權才會有更多的發揮空間，工會維權的道路才能越走越通暢。

（二）解決工會干部維權的后顧之憂

現實中，工會干部因為履行維權職責而遭受打擊報復或不公正待遇的并不鮮見。《工會法》、《企業工會工作條例（試行）》等法律法規在確立工會干部的獨立地位、加強工會干部保護等方面雖有一些相應規定，但還遠遠不夠：一是缺乏剛性的執行標準，二是對工會干部保護的實效僅局限于其工會干部的任期內，三是現有規定只能保護工會干部最低限度的生存權而難以保護其長遠的發展權。工會干部的自身合法權益得不到有效維護，嚴重挫傷了工會干部的維權積極性。對此，一方面，要從法律層面著手，建立起切實有效的工會干部保護制度，解除工會干部的后顧之憂。另一方面，要在基層工會主席直選、社會化工會干部選聘等方面大膽探索，通過由工人直選基層工會主席、向社會公開選拔招聘專職工會干部，解決工會干部的獨立性不夠和能力不足的問題，為他們放心大膽地開展維權工作營造良好環境。

（三）推行“上代下”的工會維權模式

在當前勞動關系雙方力量不對等的情況下，要勇于打破傳統的上級工會和基層工會職責界限，推行“上代下”的工會維權模式，由上級工會代行企業工會的維權職責很有必要。在工作實踐中，企業工會可以主要承擔一些有關勞動競賽、職工幫扶救助和文體活動方面的常規工作。而涉及維護職工權益內容，如企業拒絕進行平等協商或簽訂集體合同，妨礙企業工會依法參加安全事故等侵犯職工合法權益問題的調查處理，拒繳或者拖欠工會經費時，由上級地方工會或行業工會代行企業工會的維權職責。這樣既體現了上級工會為基層服務、為職工服務的工作主旨，又在很大程度上保護了企業工會干部的自身權益，同時也能夠更有效地推動工會維權工作的開展。

（四）構建工會維權的社會聯動格局

發揮工會的政治優勢，爭取黨政支持，不斷健全完善勞動關系三方協調機制、工會與政府聯席會議制度。加強源頭參與，積極參與立法和政策制定，保證職工的意愿和工會的主張在立法或決策過程中得到充分體現。加強與黨政有關部門、社會各界的協作，努力構建社會化的維權格局，推動成立維護職工合法權益的頂層協調機構，統籌協調和指導職工維權工作，不斷擴大工會維權的社會影響，營造工會維權的良好社會環境。

（五）創造硬條件在身份上增強工會的獨立性

受到幾十年極左思潮的影響，一提到工會的獨立性，就被錯誤地理解為工會企圖擺脫黨的領導，與黨委對著干。因為工會與黨委、行政的性質、職能、作用和工作方式存在很大差異，所以保持工會的相對獨立性很有必要。特別是對企業工會來說，企業行政是工會代表普通職工維權的主要對手，工會主席如果由企業領導人兼任，工會主席就會完全失去工作的獨立性，自己就會處在既是維權者又是維權對手的尷尬境地。全國總工會對此問題態度很明確，力推企業工會要獨立于企業行政。2008年7月《企業工會主席產生辦法（試行）》規定，“企業行政負責人（含行政副職）、合伙人及其近親屬，人力資源部門負責人，外籍職工不得作為本企業工會主席候選人”[6]。但就目前來看，執行效果仍不理想，因此需要盡快完善有關解決辦法

（六）在法律上努力爭取工會維權的剛性武器

依法維權，必須要有拿得出手的法律武器，工會應從兩個方面取得突破。在整體維權方面，積極爭取工會對工資集體協商的監督權。我國工會維權的主要手段是開展集體協商，簽訂集體合同，只有取得監督權，工會才能最大程度地保證集體協商能夠平等開展、集體合同內容能夠切實反映職工訴求、合同履行能夠不打折扣，才能使集體協商工作不流于形式，真正維護好職工整體層面的合法權益。在分散維權方面，積極爭取工會的“直訴權”。全總曾想在《工資條例》中爭取工會的“直訴權”，雖然《工資條例》幾經討論，最終流產，但爭取工會“直訴權”的步伐不能停止。只有被法律賦予這一權力，工會才可以在發生勞動糾紛個案時，無論被授權與否，都能直接向法院提起訴訟，才可能有效扭轉勞動者與資方在勞動關系中的能力不對等的局面，從而使職工合法權益得到更大程度的維護。

綜上所述，維護職工合法權益是中國工會的基本職責，然而現實是工會的維權相當乏力。導致工會維權乏力的主要原因，一是從維權的主體-工會自身來看，我國工會缺乏維權經歷和維權的獨立性基礎，工會干部自身素質也不適應維權要求。二是從工會維權的對象-職工角度來看，職工維權意識不強，維權意念分化，對工會缺乏信任和信心。三是從工會維權的工具-法律角度來看，職工維權的成本太高，工會權利和職責不對襯，企業工會獨立法人地位難以保障。四是從工會維權的環境-體制機制角度來看，工會維權與社會大局存在沖突，工會宏觀維權的渠道不暢，行業工會組織相對薄弱、地方工會和企業工會各行其責的維權模式也存在一定障礙。當前解決工會維權乏力的基本思路就是要強化工會的維權職能，提升工會的維權能力和水平。具體舉措有：一是提升工會維權的社會認可度；二是解決工會干部維權的后顧之憂；三是推行“上代下”的工會維權模式；四是構建工會維權的社會聯動格局；五是創造硬條件在身份上增強工會的獨立性。六是在法律上要努力爭取工會維權的剛性武器。

[1][2][3]中華人民共和國工會法[Z].北京：中國法制出版社，2001.

[4]山東省總工會.山東省工會統計數據匯編（2012）[C].2012.

[5]徐小洪.中國工會的雙重角色定位[J].人文雜志，2010,(6).

[6]肖巍.工會必須“獨立自主地開展工作”[J].中央黨校學報，北京，2011，(1)．

（責任編輯：張希宇）

The Reason Analysis of Trade Union’s Weakness of Maintaining Legal Rights and the Exploration of Solution Ideas

Liu Guangqing

safeguarding the legitimate rights and interests of workers is a fundamental responsibility of the Chinese trade unions,but the reality is that trade unions’safeguarding rights is quite weak.The main reasons leading to the weakness are as following:firstly,from the perspective of trade union itself,the main bodies of safeguarding rights,Chinese trade unions lack the experience and the independence foundation,and the quality of union cadres can not meet their requirements;secondly,from the perspective of workers,the objects of safeguarding rights,their awareness of safeguarding rights is not strong,their ideas is differentiation,and their trust and confidence in the trade unions is not enough;thirdly,from the perspective of law,a tool of safeguarding rights,the cost of safeguarding rights is too high,trade unions’rights and responsibilities are not of symmetry,and to guarantee enterprise unions’independent legal position is difficult;fourthly,from the perspective of institutional mechanisms,the environment of safeguarding rights,there are conflict between the trade unions’safeguarding rights and social overall situation,the channels of macro safeguarding rights are not smooth,the organizations of trade unions are relatively weak,and there are some obstacles in the models that local unions and trade unions play their own roles.Currently the basic idea to resolve the weakness of trade unions’safeguarding rights is to strengthen the functions of trade unions,and enhance the ability and level of trade unions’safeguarding rights.Specific initiatives are:Firstly,enhancing social acceptance of trade unions’safeguarding rights;secondly,solving the worries of trade union cadres about safeguarding rights;Thirdly,implementing the model of“the superior replace the subordinate”;fourthly,building social interaction pattern for trade unions to safeguard rights;fifthly,creating the conditions to strengthen the independence of the trade unions on the identity;Sixthly,striving in law for the rigid arms for trade union to safeguard rights.

trade union functions;fatigue in safeguarding rights;staff quality;legal defects;rights environment;the mode of safeguard rights

D412.6

A

2095—7416（2014）02—0001—05

*本文獲得山東省總工會、山東工人運動研究會2013年工會理論政策調研課題類一等獎。

2014-02-16

劉光慶（1981-），男，山東濟陽人，公共管理碩士，山東省總工會政策研究室干部。