村民自治中少數人利益被侵害問題及對策研究

李 靜

(廣西大學公共管理學院，廣西南寧，530004)

村民自治是基層民主建設的一次創舉，但在實行過程中由于傳統觀念制約、缺少監督和約束等因素的影響，農村婦女、大中專在校生、村中外姓村民等少數人利益被侵害問題凸顯。而村民自治下少數群體利益的保護關乎政治文明的民主性和公平性，同時有助于土地改革的順利實施，為村民自治的實行奠定良好基礎。因此，如何維護好農村少數人利益，更好地為社會主義基層民主建設奠定堅實基礎，成為當下一大重點和難題。

一、相關概念

(一)村民自治

自治，顧名思義就是自我管理。20世紀80年代初村民自治開始出現，從其萌芽到發展壯大，歷經十多年的艱苦摸索期，現已形成了由村民代表會議、村民委員會等載體構成的社會管理體制。關于村民自治的理解，目前學術界普遍認為，“村民自治是農村基層人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務?！保?］換而言之，村民自治是我國農村一項基層民主制度，是村民在依照憲法和相關法律法規基礎上，對本村的事務進行直接民主管理、決策和監督的一種社會管理制度。

(二)少數人利益概念的界定

1．“少數人”概念

迄今為止，不少組織機構和學者對“少數人”概念界定作了大量研究，他們對少數人概念下定義的思考角度大致相同。以研究少數人權利的英國專家西格勒對“少數人”下的定義為例，他認為，“少數人是數量上具有一定規模，在膚色、宗教、語言等方面具有不同于其他人的特征，作為偏見和歧視的對象，或者由于權利被剝奪，而在政治、社會等方面居于非支配地位，需要國家給予積極協助的群體?！保?］根據該定義可以看出，學者們普遍從數量、膚色和種族等角度來給少數人概念下定義。但是，將此定義放在村民自治背景下來研究少數人利益保護問題，未免顯得有些寬泛和不切實際。

在村民自治背景下的“少數人”定義不再適用以上標準，本文研究的少數人具有以下三個特征:第一，少數人群體在數量上處于相對劣勢，但不能將其數量標準絕對化，因為“少數人群體數量的流變性可能使得昨日的多數成為今日的少數”［3］;第二，具有內部類似性和穩定性;第三，少數人在利益沖突過程中，他們的利益往往被無視甚至剝奪。基于以上認識，筆者認為“少數人”是指有一定規模，內部具有穩定性和類似性，且長期處于從屬地位，在相關領域遭受不公平對待和歧視，甚至被無理剝奪權利的群體。

2．少數人利益的內容

少數人群體和其他群體一樣享有法律賦予他們的權利和利益，如政治上的選舉權和被選舉權、宗教信仰自由、人身及財產安全不受非法侵害等，任何組織和個人不得非法剝奪。在農村，農民最大的利益往往與土地的使用和分配有關，土地是農民的一切。因此，本文研究視角下少數人的權利和利益，除了以上提及的其他群體共同享有的權利之外，著重闡述農民的土地承包權、征地補償權、征地補償款分配權以及村民的選舉和被選舉權。

二、少數人利益被侵害的表現及其影響

村民自治加快了基層民主進程，給予了村民更多的話語權，在一定程度上保證了村民的各項權利，使村民利益得到有效落實。但不可否認，村民自治擴大了村委會的自由裁量權，某種程度上加劇了村中少數人利益的被侵害現象?，F實中或有不少村民自治運行良好的村落，無少數人利益被侵害現象發生，這里將不做研究，但可為個別地區村民自治中少數人利益保護借鑒其成功經驗。筆者通過查閱文獻資料，采用案例研究法選取了少數人群體典型，如農村婦女(包括出嫁女、未嫁女)、外姓村民、入贅者等，具體分析當下少數人群體利益被侵害的表現及其帶來的影響。

(一)宗族勢力和家族勢力影響下少數群體利益被侵害現象嚴重

村民自治下，村民共同選舉產生村民委員會委員，在選舉過程中往往出現“同一宗族的人，可以充分利用本宗族的人脈資源，通過串聯，共同選舉本宗族的候選人”［4］，以期通過人數優勢高票當選的現象，于是選舉就可能會呈現一邊倒的局勢。村中除了同姓的原著村民居住以外，還有一些因其他原因遷居于此的少數外姓人，人數決定選舉論剝奪了外姓村民和小家族候選人的政治參與權，這是一種不平等和暴政。如果同一宗族或大家族里有人擔任村委會委員，在做決策時會更偏向本宗族或本家族利益而忽視外姓人和小家族的利益，宗族和家族勢力成了大姓欺壓小姓、多數人欺壓少數人的工具，加劇了外姓村民和小家族利益被侵害現象。

(二)農村婦女的政治參與水平不高，婦女、入贅者等無緣村民代表席位

2002年女性在村民委員會成員中的比例僅為16%［5］，農村婦女參政比例偏低。到了2011年底，這一比例提高至 21．97%［6］。雖然近年來，我國農村地區婦女參政議政水平呈上升趨勢，但這相對于婦女人口數量占據農村總人口數量半邊天的現狀來說，參政比例總體偏低。而且農村婦女參政流于形式，她們雖然參加選舉，但在實際的管理和監督層面卻難以涉及。

村民自治下村中事務都由村民自己決定，村民通過召開會議進行投票表決。理論上代表要成為不同層面村民的代表，但在現實中村民代表不具代表性的現象十分嚴重，婦女、入贅者等在村民代表席位中比例低，甚至無權當選村民代表。雖然《村組法》明確要求，村民代表會議組成人員中婦女代表比例應達到1/3以上，但并沒有得到有效執行;而《村組法》里關于外來村民、入贅者等人當選村民代表權利方面的規定則是一塊空白。

(三)農村婦女土地權益等受到不公平對待

在集體經濟權益方面，婦女理應享有征地補償款分配權、土地承包權、征地補償權等，但實際上她們很少享有這些權益。農村婦女有的因年齡少分或不予分配宅基地，有的因為出嫁而土地補償費被非法侵占，有的因村規民約而被剝奪了集體經濟收益分配權。據有關調查數據顯示，2010年，沒有土地的農村婦女占21%，比2000年增加了11．8個百分點。［7］農村出嫁女土地權益待遇就是一個典型的不公平例子，出嫁女常常因出嫁或婚遷而喪失土地、土地征用款分配權或土地補償金等權益。農村未嫁女也面臨同樣不平等境遇，一些地方，未嫁女子根據她們的年齡，只能獲得男性土地權益的50% ～70%。［8］而在另外一些地方，則有“測婚測嫁”的做法，即女性是否享有集體權益的權利取決于其是否接近結婚年齡。青海省某村還有條不成文的規定，村里的女性快接近出嫁年齡時，她們在娘家村里的土地就會被收回去。這不僅是傳統封建思想和男女不平等觀念的毒害，更是村民自治過程的漏洞，使得農村婦女土地權益受到侵害卻只能忍氣吞聲。

三、少數人利益受損成因分析

村民自治實行過程中難免受到諸多因素的影響，效果偏離初衷。由于運作不當常常導致少數人利益受損，究其原因可以從傳統觀念、制度設計和監督約束等方面進行思考。

(一)傳統陳舊觀念的影響和制約

不論是傳統的宗法制度、繼承制度還是姓氏制度，無一不以男權為中心。長久以來，形成了男尊女卑的等級思想，婦女在農村沒有地位可言，她們的權利和利益很容易被忽視，很難和農村男子一樣享有獲得合法利益的權利。宗族和家族以本族利益為中心，同一宗族或家族里的村民都可以因本族有人擔任村干部而從中或多或少得到一定的益處，他們的利益自然也會得到更好的保障。在宗族和家族觀念的影響下，那些在選舉中勝出的本族人會維護和偏袒本族的利益，孤立弱門寡戶，私自強占其他家族或外姓人的利益，甚至憑借自己的權力干涉村委會的構成和運作。

(二)法律制度設計不足，制度執行力度不強

造成少數人利益受損的原因還有制度層面的因素，制度設計不足，制度不合理但不調整，制度內容不明確、不具體以及制度欠執行力等缺陷，讓一些人有了侵占少數人利益的借口，也讓少數群體有苦不能言。

《村組法》是目前唯一一部協調和規范村民自治的法律，但內容條款欠完整，表述籠統。例如，《村組法》里欠缺對“本村村民”定義的條款，導致常年居住在該村的外來村民即使為村里做了貢獻也得不到任何分紅;再如，針對村民委員會成員應包括婦女成員這一條款，《村組法》也沒有給出明確的比例要求。而在規定村民代表成員時，該法只提及婦女代表應占的比例，但對自然村里存在的其他群體如外姓村民、入贅者是否可以參選村民代表、其比例占多少卻沒有絲毫提及。這是制度設計不足和欠具體的表現。

不少地方實行“增人不增地，減人不減地”“大穩定，小調整”“土地承包權30年不變”等土地政策，于是出嫁女被收回土地后嫁到男方家，若是沒趕上婆家村的土地調整，自然分不到土地，一旦離婚后回到娘家就會面臨無處安身的境地。即便是在婆家村分得土地，由于土地承包以家庭為單位不可分割，婦女一旦離婚將戶口遷出，其在婆家的土地權益便由婆家村收回。不合理制度加劇了對農村婦女土地權益的侵害。

除了上述原因以外，制度執行力不強也是一個重要因素。如《村組法》明確提出，村民代表會議組成人員中婦女代表比例應達到1/3以上，但在實際過程中的比例遠遠比這個低得多;再如，《婦女權益保障法》規定，婦女同男子一樣應在集體經濟組織收益分配等方面享有平等權，他人不得以任何借口侵害婦女的各項權益，但這也只是法律上的平等而已。這些有政策卻不執行或是執行力不足的情況不勝枚舉，極大地損害了農村少數群體的利益。

(三)對少數人利益的漠視和個人利益心的膨脹

人是“經濟人”，總會受利益的驅動，追求自身利益的最大化。隨著社會物質的增加，人們的利益心也在不斷膨脹。在分配村民福利的時候，一些村干部和村民總會排斥外姓村民和入贅者等人，認為他們不是土生土長的本村人，即使在本村居住已久，為本村做過貢獻也不能參與福利分配。對于村中未嫁女，他們也不愿意分給她們福利，認為她們以后外嫁會把福利帶走，會導致福利損失。因此，一旦涉及利益分配特別是土地利益分配問題，在利益心的驅使下村民們就不愿意被這些人分薄了他們的既得利益，從而選擇忽視和不理會少數群體應得的利益。

(四)對村民自治過程缺少行政監督和行政約束

對村民自治缺少行政約束與行政監督，也是少數人利益受損的重要原因?！洞褰M法》賦予村民委員會決定村中事務的最高權利，可對村內集體所有的財產和收益進行處理。同時，它還要求鄉鎮政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民自治給予村民委員會很大的自由裁量權，而鄉鎮政府礙于無法清楚界定其行為是否會干預到村民自治范圍而采取觀望和不作為的方式，造成了村民自治缺乏有效的行政監督和約束，導致了少數人利益的受損。

四、少數人利益保護對策

農村少數人利益的保障關乎基層民主建設和社會的和諧穩定發展，只有解決好少數人的利益問題，才能為基層民主建設奠定良好的執行環境和基礎。下面將從加強制度建設、增強村干部守法意識和村民的法律意識以及加大對村民自治運作的監督和約束力度等方面談一些粗淺的看法。

(一)加強制度建設，構建良好大環境

“不以規矩，不成方圓”，當前我國村民自治中存在的諸多問題與制度建設不健全有著密切關系，為此，完善相關制度就顯得尤為重要。加強制度建設可以從三個方面進行思考。

1．完善現有制度，將規定明晰化、具體化

在成因分析中，筆者已經指出造成農村少數人群體利益遭受侵害，很大一部分原因是由于相關法律制度不夠完善、規定和條款不夠明晰引起的。因此，為了更好地保障少數人利益，應在遵循憲法的基礎上，盡快完善現有的法律制度，修改不合理之處，內容解釋盡量具體和周詳。

比如，針對農村婦女參政比例偏低問題，有必要在現行的《村組法》中就村委會成員中應有婦女成員的規定明細化，明確村委會成員中女性所占的比例。針對一些村落存在外姓村民、入贅者等少數群體的現象，《村組法》需要增加條款，明確規定村民代表會議中應當包含這些少數群體代表，比例根據各村情況自擬，但必須至少有一名代表。另外，筆者認為，《村組法》里很有必要增加一項條款，即對“本村村民”的界定，將外來人員、外嫁女、入贅者等考量到本村村民范疇里。

針對少數群體里入贅者的權益保護，一個很重要的法律制度完善建議便是，盡快在法律上明確定義集體經濟組織的成員資格。對這一資格的認定有三種觀點，一是主張依據戶籍所在地作為界定標準;二是以在本村生活期限長短來作為界定根據;三是以上兩種方式兼而有之，以戶籍登記為主，居住期限為輔來確定資格。筆者以為，第三種方式是認定集體經濟組織成員資格的最佳選擇，根據戶籍所在地及在村中居住年限來確定入贅者等的成員資格，可以更好地維護其利益。

而針對農村未嫁女、出嫁女和離婚婦女的土地權益保護，建議對其土地權益進行明確規定。如可詳細規定農村婦女在出嫁前戶籍在本村理應享有各項土地分配權;婦女出嫁后，根據其戶籍遷出與否而確定其在哪方獲得土地權益;對于婚變婦女，戶籍關系未遷移出的，應保留其承包土地的權利，若是返回娘家或再婚，戶隨人走，應享受與當地村民同等的承包土地的權利。此外，還要重新梳理和調整土地政策法律。我國農村土地政策既有“增人不增地、減人不減地”的說法，又有“大穩定、小調整”之原則，但這些政策原則上有矛盾的地方?！霸鋈瞬辉龅?、減人不減地”與“大穩定”一脈相承，但其與“小調整”卻又存在邏輯沖突。因此，要重新調整和化解政策間的沖突，修改其不合理的地方，防止政策成為侵害農村婦女土地權益的依據。

2．強化法律、法規及政策等制度的執行力度

造成農村少數人利益遭受侵害的另一重要原因是制度執行不善。現存的法律制度中，不乏維護少數人利益和權利的法律制度，只是沒有得到有效落實，法律制度只是“一頁紙”，沒有現實意義。因此，要實現少數人利益保護，就要強化現有制度的執行力。通過“獎善罰惡”，加大獎勵和懲處力度，來避免不執行或執行力度不足的現象。

3．明確訴訟主體資格，暢通少數群體權利的司法保護路徑

我們通常認為，司法是保護人民利益的最后一座堡壘。如果沒有司法救濟途徑，公民就失去了最后一道保障，權利也永遠就只是“紙上的權利”。過去，針對農村集體經濟所得收益分配糾紛這一類案件是否屬于民事訴訟范圍，人民法院是否予以受理一直爭論不休，這也是農村婦女土地權益遭到侵害時無法尋求有效的法律解決途徑的原因之一，但近年來逐漸引起了重視。現今，農村婦女土地權益糾紛案，已由之前的被鎮政府和地方人民法院推脫不予受理轉為將其納入民事訴訟范圍接受處理，訴訟的原告主體資格已確定，這是一個大突破。但究竟誰是被告，農民權益受到侵害狀告對象卻依舊不明晰。

村民自治涉及村民委員會、村民小組、村民會議、村民代表會議和村等組織形式，究竟誰可以作為訴訟被告主體，值得探究。筆者認為，村民會議和村民代表會議屬于議事機構，沒有獨立承擔民事義務的能力，不具備法人資格，不能作為訴訟主體的被告。依照法律規定，法人是依法成立的，所以，村委會成為法人的條件不成立，無法可依。至于村和村民小組，筆者認為，依照《民法通則》的規定，它們符合法人資格，可以作為民事訴訟的被告。明確了訴訟主體資格，就為少數群體權利的司法保護暢通了渠道，農村少數人群體才有望借助司法途徑維護自身的合法利益。

(二)破除陳舊觀念，增強村干部的服務意識和村民維權意識

村規民約是村民們達成的共識，但無處不體現著男權主義和族權主義，也正是這樣造成了少數群體利益的侵害，究其原因在于陳舊觀念的作祟。男尊女卑、男主外女主內、入贅者和外姓村民非自己人等陳舊觀念時刻影響著村民們的決策。因此，要維護農村少數人利益，就要破除陳舊觀念，認同男女平等，認同入贅者和外姓村民對本村的貢獻。

村干部的服務意識和守法意識也關乎少數人利益的落實和維護。村民選出村干部，村干部理應為所有村民的利益負責。要增強執政為民的理念，在照顧大多數人利益的同時兼顧少數人利益;要遵守法律制度，深入學習法律知識，不要明知犯法卻故意以身試法;切實服務于村民，不為大多數人利益和個人利益非法剝奪少數人利益。除了要增強村干部的守法意識和服務意識外，還要培養村民的維權意識。村民對自身擁有的權利知之甚少，更不用提維權的意識。有效地保護農村少數人的利益，需要擴大宣傳和加強教育，培養村民的權利意識，同時加大普法力度，樹立村民的維權意識，教會他們在利益遭受侵害時，運用法律爭取自身權利。

(三)加大對村民自治運作的監督和約束力度

權力具有膨脹性，如果不加以限制，就有濫用的可能。促使村民自治的規范化和制度化運作，維護好農村少數群體的利益，需要加大對村民自治過程的約束和監督力度。

1．建立健全村委責任追究制度

沒有問責就沒有責任，良好的責任追究制度可以強化責任，規范各方行為，防止推諉扯皮現象的發生，也為事后追究責任提供依據。由于沒有健全的村委責任追究制度，村委會中存在的不合法行為，得不到很有效的追查，少數群體利益遭受侵害的現象愈演愈烈。因此，要維護少數人的利益，就要規范村委的具體權限、權利和義務，建立健全村委責任追究制度。鄉鎮政府要在理清自身與村委會兩者之間職權范圍的基礎上，監督好村委會的各項工作，對村委無視法律以及將土政策凌駕于法律之上的做法要堅決制止，并追究其責任，從根本上實現村委工作的制度化和規范化，確保在法律許可的范圍內行使自治權。

2．加強對村規民約的監督和指導

村委會的決議雖是經過“多數決”制定出來的，而且村規民約也是得到大多數村民的默許和認可的，但“多數決”并不完全等同于正義和公平，少數人利益被侵害問題與不合理的村規民約有很大關系。村規民約多維護本村男性村民的利益，忽略女性村民和外來者的權益。安徽蚌埠市蚌山區一次關于村規民約的調研報告顯示，該區只有一個村的村規民約提及保護婦女的合法權益。［9］為更好地實現和維護村民自治下少數群體的利益，就要在尊重村民自治的同時，加強對村規民約的監督和指導，建立“村規民約”審查制度。鄉鎮政府聯手婦聯、民政等部門開展村規民約專項檢查，對村規民約中侵害婦女合法財產權利的條款，通過做村委和村民的思想工作將其清除;指導村民增加關于保護婦女和外來者婚嫁落戶、宅基地分配、拆遷補償等權益的條款和內容，嚴禁任何組織和個人以任何借口剝奪少數群體的合法權益。

3．重視和發揮社會輿論媒介的作用

維護農村少數人利益還要重視和發揮社會輿論媒介的作用。輿論媒介是一把雙刃劍，引導得好便可以化解矛盾，引導得不好則會使事態惡化。當少數群體利益遭受損害時，可以求助有關媒體，通過社會輿論媒介，維護和尋回自己的合法利益，但輿論媒介在發揮其引導和幫助作用時應注意一些原則和事項。輿論媒介在對少數群體實施幫助時，要第一時間深入調查情況，切勿“捂蓋子”“貼標簽”和草率定性。在“烏坎村事件”中，媒體的報道相對滯后，隨后又對事件進行“貼標簽”和私自定性，失去了輿論引導的先機，讓謠言占據了主導地位，最終導致了事態惡化。因此，重視和發揮輿論媒介在維護農村少數群體利益的作用時，要充分發揮好媒介的正確引導作用。媒體要深入了解情況，確保事實的客觀公正，不應隱瞞事實。應及時做好村民和地方村委及政府之間的溝通，確保信息公開化，不聽信一家之言或是由主觀判斷事情的性質，極力維護少數人利益和促成事情的快速平穩解決。

五、結語

村民自治是基層民主在農村的偉大實踐，具有深遠意義。但在自治過程中，農村少數群體利益被侵害現象普遍，其造成的影響也是顯而易見的，村民自治背景下少數人利益保護成為一個不容忽視且亟待解決的問題。我們要在少數人群體和多數人之間尋求一個利益平衡點，在保障多數人利益時兼顧少數人的利益，避免“多數人的暴政”，同時又不會出現對多數人的“反向歧視”。

［1］徐勇．中國農村村民自治［M］．武漢:華中師范大學出版社，1997:3．

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［5］唐云峰，荊建英．社會性別視角下的農村婦女參政研究［J］．長沙理工大學學報，2009(24):118—120．

［6］魏婧．全國人大代表女性比例提高2．07%，參政議政水平提升［EB/OL］．(2013-02-27)http://www．china．com．cn/news/txt/2013-02/27/content_28079764．htm．

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