我國農村幼兒園師資隊伍建設經驗及其啟示*

夏　婧

（首都師范大學學前教育學院，北京　100037）

農村學前教育的普及與發展是我國政府教育戰略規劃的重點和學前教育戰略發展的優先選擇。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》明確指出，要“重點發展農村學前教育，努力提高農村學前教育普及程度。”《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》也將農村學前教育放在前所未有的重要地位，并提出了擴大農村學前教育資源的思路。教師是促進幼兒發展的重要他人，建設一支高素質的幼兒園教師隊伍，不斷提高廣大幼兒園教師的專業水平，是提高學前教育質量的關鍵，也是學前教育事業長遠發展的根本保證。近年來，在黨和政府的重視下，在相關政策和文件精神的保障下，我國農村學前教育事業發展迅速，農村幼師隊伍也相應得到了較好的建設和較快的發展。然而，由于政策制度保障和教師教育體系中存在的諸多問題，導致當前農村幼師隊伍建設仍相對滯后，教師數量缺乏且流動性大、學歷層次偏低、未評職稱教師數量大，嚴重影響了農村學前教育的發展質量。[1]因此，要突破農村學前教育的發展瓶頸，必須大力加強幼師隊伍建設。

近年來，我國部分省市在改革和發展農村學前教育的過程中，注重通過擴大編制、保障待遇、加強培訓等方式強化師資隊伍建設。本研究通過文獻分析與訪談相結合的方式探討了有代表性的省市區農村幼師隊伍建設的改革舉措、經驗與瓶頸。首先，根據經濟社會發展水平與農村學前教育發展實際，本研究將文獻研究重點區域確定為以下有代表性的10個省級行政區，包括東部的北京、浙江、遼寧、山東，中部的安徽、江西，西部的四川、內蒙古、陜西、寧夏，分析相關行政部門出臺的有關教育、學前教育、農村學前教育的發展規劃、法律、法規、政策文件以及政府工作報告。其次，本研究在上述10個省級行政區中確定了4個重點研究地區，即東部的北京市和山東省，中部的安徽省，西部的四川省，對教育及其他相關部門的行政管理人員、公/民辦園長進行座談和訪談，力求研究區域能夠代表不同經濟發展情況和農村學前教育普及水平，訪談對象具體情況見表1。通過研究發現，各地都采取了各種措施加強農村幼兒教師隊伍建設。

表1　訪談對象的區域、類型與數量分布

一、多種途徑擴大教師編制

事業編制是對教師工資待遇和培訓的重要保障，因此編制情況是反映幼兒園教師隊伍水平和穩定性的重要指標。在大力發展學前教育的今天，不少地方公辦幼兒園教師的編制卻在逐漸壓縮。[2]對全國東中西部15個省市的30個區縣的調查表明，東中西部有正式編制的教師為幼兒園教師總人數的一半左右，東中西部臨時編制的教師比例分別達到了23.5%、30.3%和38.4%，[3]農村幼兒園教師中沒有編制者更是占了大多數。各地在推進農村學前教育普及和發展的過程中，都認識到編制問題是制約農村幼兒園師資隊伍穩定和質量提升的關鍵，因此各地都在積極探索，通過多種途徑增加農村幼兒園教師的事業編制。

（一）“全納入”配置編制

以北京M縣和S區為代表的部分地區采用“全納入”的方式，給農村鄉鎮中心園和公辦村園的園長和專任教師全部配齊事業編制。北京這兩個區縣通過轉變鄉鎮中心園的性質，將其做為區縣教委下屬的全額撥款事業單位，通盤解決幼兒園教師編制問題，將鄉鎮中心園及下設分園、村園的園長和專任教師全部轉為公辦教師，工資由區縣財政統一撥付，工資待遇標準與中小學教師一致。在此基礎上，區縣政府還逐年增加幼兒園教師的編制，如每年從教師招聘的編制中拿出一部分用于幼兒園，招聘大專以上學歷畢業生。“全納入”的辦法能夠最大程度地保障農村幼兒園教師隊伍的數量、質量和穩定性。

（二）按比例核定、配置編制

部分省市在尚缺乏條件將農村公辦幼兒園教師全納入事業編制的情況下，也積極按照一定的比例核定并配置事業編制。如山東省要求全省鄉鎮中心園園長必須具備公辦事業編制，且應配置不低于50%的公辦教師，有條件的可以全部配備公辦教師，并將公辦教師配備情況作為鄉鎮中心園認定和考核的重要依據之一。此外，部分地區還明確規定每年的新增事業編制必須用于農村幼兒園。如山東省W市下轄的各區縣在每年新增的公辦中小學教師中均會拿出一定比例的編制用于農村幼兒教師，且比例從15%-30%不等。規定農村公辦園園長和教師的事業編制比例，并按比例分配新增事業編制，在很大程度上增強了農村幼師的職業吸引力，穩定了農村幼師隊伍。

（三）整合現有編制

隨著農村中小學布局結構調整的深入，許多農村地區存在富余的帶編中小學教師，因此部分省市通過靈活整合現有編制的方式提高農村幼兒園事業編教師的比例。例如山東省W市每年都會從現有或富余中小學公辦教師中選配一定數額補充到幼兒園教師隊伍中。該市一方面鼓勵學前教育專業畢業、年齡在40歲以下的公辦中小學教師到公辦幼兒園任教，另一方面從中小學富余教師中選擇符合幼兒園教師任職條件的人員，通過多輪的崗前培訓，充實到公辦幼兒園任教，并保證其公辦教師身份和待遇不變。如山東省W市下轄的C縣鄉鎮中心幼兒園全部從現有中小學中選配了公辦教師，有的村級園也配備了部分公辦教師，全縣公辦幼兒園教師已經達到564人，占其幼兒園教師總數的56%。

（四）打破公民辦界限，為民辦園配一定數量的事業編教師

為了支持民辦園提高教育教學質量，降低民辦園運營成本，促使其更好地朝著“公益性”和“普惠性”方向發展，許多地方在增加農村幼兒園教師編制的同時，打破公民辦界限，為民辦園也配置了部分事業編教師。例如山東省W市S縣的某幼兒園是一所民辦園，但是縣教委卻在其中派駐了3位有編制的公辦教師，分別擔任正副園長，讓他們作為管理者和教育教研骨干帶動整個園所的發展。又如，四川省C市XJ縣采用公開招考的辦法，優先為鄉鎮中心園及農村民辦園配備一定名額的由財政支付工資的具有編制的公辦教師，切實提高了農村幼兒骨干教師的學歷層次和待遇。此外，該縣還從2009年開始用購買服務的方式給予每所民辦鄉鎮中心幼兒園至少2名公辦教師的支持。再如，內蒙古某市于2009年公開招聘了40名事業編幼兒園教師，分派到9所農村民辦園任教，并為一所農村民辦園派入事業編園長。

（五）探索編制單列制度

長期以來，我國幼兒園教師編制并未單列，而是歸屬于區縣中小學教師編制當中，這就直接導致農村幼兒園教師的事業編制缺乏長期的剛性保障，因此許多地區將制定編制單列制度作為突破農村幼師編制瓶頸的關鍵。例如山東省W市正在進行幼兒園教師編制單列的探索，以期更好地解決農村幼兒園教師的缺編少編及職稱評定處于劣勢的問題。然而，由于中央層面政策文件的缺位和配套政策的不健全，該市在進行此項改革時也面臨較大困難。盡管提出按照機構配置標準將公辦幼兒園教師納入編制管理，但是編制配備比例和編制補充尚缺相關配套政策舉措，如配置標準是重新制定呢，還是按照國家發布的《全日制、寄宿制幼兒園編制標準（試行）》執行，對此無政策明確說明。在座談過程中當地教育行政部門也反復提到，當前編制部門的政策尚缺位，要實現幼兒園教師編制單列，僅僅舉一市或某一區縣之力無法實現，需要自上而下出臺相關改革政策。

二、建立非編教師待遇保障機制

由于我國幼兒園教師隊伍具有“身份管理”的特點，有無編制對教師工資待遇、福利保障、職稱評定、進修培訓、評獎評優等都有影響。即使同在公辦幼兒園工作，因“身份”不同而造成的“同工不同酬”和專業發展機會不均的現象也極為嚴重。據相關調查，公辦園中“非編”教師的收入僅僅為“編內”教師的一半，臨時代課教師的待遇則更低。這一現象在我國廣大農村地區更為明顯。調研發現，當前農村“有編”幼兒園教師的工資待遇基本與當地具有事業編的中小學教師持平，且被納入財政體系予以保障。而非編教師的工資待遇問題較為凸現，其待遇水平與農村事業編教師和城市非事業編教師相比相差甚遠。因此，我國許多地區將解決非編教師的工資待遇問題作為保障教師待遇的重點。

（一）設定非編幼兒園教師的最低工資標準

許多地區通過設定最低工資標準來保障農村非編幼兒園教師的基本權益。例如山東省W市規定城鄉非編幼兒園教師工資不得低于當地人力資源和社會保障部門公布的城鎮職工最低工資標準，幼兒園聘用教職工必須依法全部簽訂聘用合同，依法為非公辦幼兒園教師繳納社會保險。該市下轄的Z市（縣級市）則進一步規定，農村非編幼兒園教師的工資不得低于當地農民收入的1.8倍。此外，山東省W市不少地方還規定了政府在統籌落實農村幼兒園教師最低工資標準中的職責，如其C縣規定發放農村非編幼兒園教師工資所需經費的70%從街道辦事處（鎮）財政列支，其余30%從村（居）和幼兒園收入中列支；其S縣進一步提出村辦集體幼兒園、非公辦幼兒園教師最低月工資標準應不低于當年度當地職工每月最低工資標準，并由鎮財政和幼兒園收費共同負擔。浙江省寧波市則明確要求凡持有教師資格證書、具有專業技術資格的非事業編制幼兒園教師原則上人均年收入應達到當地社會平均工資的 1.5倍以上。[4]這些規定都為非編幼兒園教師工資待遇等合法權益的實現提供了政策和制度方面的保障。

（二）政府出資為非編教師提供工資補助，實現多方面“同等待遇”

部分省市地區由政府財政出資為非編幼兒園教師提供工資補助，以促進“非編”和“在編”幼兒園教師的“同工同酬”。如浙江省S市財政于2007年即專設幼兒園教師專項補助經費，2008年起對在職民辦幼兒園教師按每年人均5000元的標準進行專項補助并逐年提高，至2012年補助額度達到每年人均10000元。此外，安徽、寧夏、四川等地都明確規定非編農村幼兒園教師在參與培訓、職稱評定、評優評先等方面與有編教師享受同等待遇，山東省W市還將所有農村非編幼兒園教師都納入培訓體系。

（三）建立健全農村非公辦幼兒園教師社會保障制度

為讓農村幼兒園教師老有所養、病有所醫、安心從教，山東省教育廳多次規定各地要為農村在職幼兒園教師辦理養老保險、醫療保險、失業保險等，費用由幼兒園和個人按照一定比例負擔。不少地市根據實際情況制定靈活政策，建立由財政（或村）、幼兒園、個人三方或其中兩方共同負擔的繳費機制，為農村幼兒園教師購買基本養老保險或多種社會保險。如山東省W市S縣自2005年起為所有符合條件的非公辦幼兒園教師辦理養老保險，所需經費的來源為鄉鎮為每人每月撥付60%，剩下的40%由收費解決；C縣該保險的繳納方式為集體負擔60%，個人負擔40%；Z縣該險種的集體承擔比率達到60%以上，同時進一步提出要確保農村幼兒園教師退養待遇不低于在職幼兒園教師工資的70%，并解決大部分已超齡但未能入養老保險的幼兒園教師的退養問題。這一系列舉措都有效地穩定了農村非編幼師隊伍，促進了農村幼教質量提升。

三、多渠道補充師資

為改變農村幼師“進入”模式單一的局面，各地方政府積極探索多渠道的師資補充途徑，以下將以北京M縣和S區、山東W市和安徽省為例，進行重點分析。

北京M縣和S區采用轉崗、社會招聘等多種舉措逐步補充幼兒園教師數量。首先，這兩個區縣都抓住中小學布局調整的契機，結合小學生源減少、小學教師編制富余的現實情況，將小學富余編制教師轉崗到幼兒園，大大增加了幼兒園有編制教師的數量，極大減少了教師的流動性。“小學轉崗”主要有兩種方式：一是在各鄉鎮現有中小學教師隊伍中，把幼教專業畢業的教師統一安排到鄉鎮中心幼兒園工作；二是由各鄉鎮教委從小學超編教師中選拔熱愛幼教事業、業務素質較高的教師，經過幼教崗位培訓后充實到學前教育崗位任教。同時，針對轉崗教師專業性差的問題，區縣政府通過積極開展對轉崗教師的全員輪訓等舉措，提升轉崗教師的專業水平。該舉措對于增加幼兒園公辦教師總量，促進幼教師資隊伍建設和農村學前教育水平提升起到了促進作用。其次，除了充分利用中小學布局調整的師資資源外，這兩個區縣還通過社會招聘的方式補充公辦幼兒園教師，如逐年從大學專科和本科畢業生中選拔畢業生補充到幼教師資中，在無編制的公辦編外人員中通過考試招聘一部分公辦教師等。

山東W市通過招聘學前教育專業畢業生、教師轉崗以及在現有幼兒園教師中公開招考三種方式擴大師資隊伍。其一，每年招考錄用一批幼兒園教師，并在教師招考計劃中單列指標，所占比例在20%左右。其二，將學前教育專業畢業、符合條件的公辦中小學教師，逐步調整到幼兒園工作。從2011年起，每年調整人數占符合條件人數的30%左右。其三，每年從中小學富余教師中挑選部分合適人員，通過轉崗培訓充實到幼兒園任教。

安徽省通過定向培養的方式補充農村幼兒園師資。為了切實解決農村幼師不足的問題，安徽省于“十二五”期間為各縣（市、區）農村鄉鎮及以下幼兒園定向培養一批初中畢業起點三年制中師、五年一貫制大專學前教育專業畢業的農村幼教師資，并從2011年開始納入全省定向培養農村中小學教師計劃一并實施。安徽省參加2011年高考或中考的高、初中應屆畢業生均可報名參加農村幼兒園教師定向培養。其中，高中畢業三年制大專師范定向生在高招錄取時與普通高職（專科）錄取列在同一批次，同時投檔，根據定向招生計劃從高分到低分投檔，由定向培養院校擇優錄取。安徽省教育廳、省發改委根據各地上報的農村教師崗位需求，下達2011年安徽省農村教師定向招生計劃。定向師范生必須安排在農村鄉鎮及以下中小學或幼兒園師資緊缺的崗位任教，各地要用自然減員編制指標或采取先進后出的辦法，安排定向師范生編制計劃，確保已簽協議的定向師范畢業生有編有崗。

四、創新教師管理模式

山東、浙江等地還通過改革創新農村幼師管理模式以加強師資隊伍的穩定，如山東建立了農村幼兒園教師管理的“六統一”機制，浙江采用了“一體化管理”的方式，推進城鄉教師流動。

山東建立“六統一”的管理機制，強化了對農村幼兒園教師的規范化管理。在改革農村幼兒園教師隊伍建設基本制度如編制、工資待遇等的基礎上，山東省一些地方如煙臺市福山區、安丘市凌河鎮等還積極探索農村幼兒園教師隊伍管理新模式——“六統一”管理機制，即農村幼兒園教師由各鄉鎮教辦負責統一招聘、統一調用、統一考核、統一待遇、統一經費渠道和統一培訓。“六統一”的實施、推廣和完善有力地加強了對農村幼兒園教師的規范化管理，進一步調動了農村幼兒園教師的工作積極性，優化并穩定了農村幼教隊伍。基于此，山東省教育廳于2008年在全省農村學前教育工作研討會上正式提出并推行農村幼兒園教師“六統一”管理模式，有效地提高了農村幼兒園教師隊伍規范化建設力度和政府在其中的主導作用。

浙江安吉等地對縣鎮幼兒園與鄉鎮幼兒園園長、教師進行“一體化”管理，推進了城鄉教師的合理流動，具體做法是鄉鎮中心幼兒園園長的選拔和聘任必須由縣級教育行政部門和鄉鎮政府協商任命，縣鎮幼兒園教師評高級職稱需到農村幼兒園掛職工作，同時開展結對子的園本培訓與交流，增加實踐性的培訓機會與時間。

五、完善師資質量保障機制

為了促進農村幼兒園教師的專業發展，我國出臺了一系列促進農村教師培訓的政策，一些省市也開展了一系列農村教師培訓。然而當前農村幼兒園教師的培訓機制仍然不健全，在職培訓困難重重。各地主要通過納入體系、保障經費、機構建設等方式完善師資質量保障機制，加強農村幼兒園教師的在職培訓。

（一）納入整體培訓體系

部分省市地區將農村幼兒園教師培訓納入基礎教育教師或中小學教師培訓體系，進行統籌規劃。遼寧將農村幼兒園教師培訓納入基礎教育教師繼續教育規劃，建立省、市、縣、園四級培訓網絡，推進幼兒園教師繼續教育工程的實施。四川將農村幼兒園教師培訓納入中小學教師培訓范圍，并出臺了一系列的舉措，保障農村幼兒園教師培訓的機會與質量。寧夏回族自治區將農村幼兒園教師培訓納入“中小學教師繼續教育工程”和“骨干教師、學科帶頭人培養計劃”等中小學教師培訓系統，并按幼兒園教師所占的比例確定適宜名額。同時，寧夏還依據農村地區學前班教師數量較大、專業知識缺乏的實際情況，從2008年起為農村學前班老師舉辦專業培訓，并且逐年對全區2000多名學前班老師進行培訓，促進農村幼兒園教師素質的提高。陜西省洛南縣也將幼兒園園長和教師培訓納入繼續教育規劃和中小學教師培訓體系，進行全員培訓。洛南縣教育局每年組織園長和教師進行專業培訓，從幼兒園管理、幼兒教育理念和幼兒園活動設計等方面加強對全員教師的業務培訓，實現了全縣75名幼兒園園長、500余名幼兒園教師人人都接受兩輪以上的專業培訓。

（二）建立培訓經費保障機制

遼寧省對貧困農村地區幼兒園教師實行免費培訓，分別按照農村幼兒園教師總數的1%、10%、20%、30%的比例，逐步建立該省農村幼兒園骨干教師梯隊，目前已在全省免費培訓100名農村學前教育帶頭人。浙江省則通過設立農村幼兒園教師培訓專項經費的方式保障師資培訓的經費。2007年，浙江省設專項經費，面向全省26個欠發達縣（市、區）與5個海島縣（區）中除城關鎮以外的鄉鎮中心幼兒園舉辦省級幼兒骨干教師培訓班，加大對薄弱地區幼兒園骨干教師的培養力度。同時，該省還將農村幼兒園教師納入省農村中小學“領雁工程”的培訓范圍。浙江紹興市還從2007年起對全市城鄉幼兒園教師繼續教育實施“零收費”，市財政按每人300元/年的標準補助培訓經費。四川省也非常重視落實并保障幼兒園教師的培訓經費，為幼兒園教師培訓提供堅實的基礎與條件。四川省要求各級政府要將幼兒園教師培訓經費納入教育事業經常性支出渠道，同時對農村地區，特別是邊遠山區、民族地區、貧困地區幼兒園教師培訓工作經費予以必要的傾斜和支持。此外，還明確規定經教育行政部門和園校批準參加繼續教育的幼兒園教師，學習期間享受國家規定的工資福利待遇，學費、差旅費按各地規定報銷。

（三）加強培訓機構建設

四川省重視通過加強縣級幼兒園教師培訓機構建設來強化幼兒園教師培訓，其具體舉措主要包括：強化縣級政府在教師培訓機構中的領導職責，要求縣級政府將加強縣級教師培訓機構建設做為落實基礎教育優先發展的重要舉措，制定本縣教師培訓機構建設規劃，同時給予必要的政策傾斜；保障縣級教師培訓機構的經費來源，規定各縣政府必須按照不低于當年幼兒園教師人頭工資總額的1.5%作為教師培訓經費，列入縣級政府預算，專項撥付，其中50%撥給縣級培訓機構；加強對縣級教師培訓機構的督導和評估，由省教育廳制定縣級教師培訓機構建設的評估標準，同時將縣級教師培訓機構的建設水平作為評估當地基礎教育工作和中小學教師繼續教育工作的重要內容之一，進行專項督導檢查評估。

（四）多種形式培訓農村幼師

陜西省洛南縣通過專家引領、外出學習、城鄉互動等多種形式加強地區間和城鄉間教師的專業交流，提高教師素質。洛南縣經常邀請幼教專家給全縣幼兒園教師作報告，通過名師引領提高教師的專業水平。該縣每年選派部分幼兒園園長和一批骨干教師赴各地考察學習，全縣75所幼兒園均與省內外知名幼兒園結為友好幫建園，促進教師更新教育觀念、提高教育教學能力。與此同時，加強城鄉交流，組織鄉鎮中心園和村級幼兒園園長和教師到縣幼兒園跟班學習，并選派縣幼兒園園長和骨干教師深入基層，指導各鄉鎮中心園和村級幼兒園的創建工作及保教活動，[5]促進城鄉幼教師資隊伍共同發展、整體提高。

參考文獻：

[1]龐麗娟.中國教育改革30年(學前教育卷)[M].北京:北京師范大學出版社,2009:178.

[2]于冬青,梁紅梅.中國農村幼教師資存在的主要問題及發展對策[J].學前教育研究,2008,(2).

[3]易凌云.我國幼兒園教師隊伍的現狀、問題及對策[J].中國教師,2009,(7).

[4]周永明,林佩玲.寧波學前教育事業發展的制度設計(下)[J].學前教育研究,2010,(3).

[5]陜西省教育廳.讓孩子享受快樂的童年——陜西農村學前教育紀實[EB/OL].www.jyb.cn,2011-2-23.