欠發達地區地方政府績效評估的四維分析

馬全中

（韶關學院 政治與公共事務管理學院，廣東 韶關512023）

績效評估作為提高政府效率的一種重要工具，它能夠提高地方政府的效能，促使地方政府提升自身的效率。近年來，隨著地方政府改革步伐的加快，對地方政府進行績效評估成為深化改革的一項重要措施。在學術界，也掀起了一股研究地方政府績效評估的熱潮。通過文獻檢索與分析，可以發現，目前關于地方政府績效評估的文獻所研究的對象主要是以發達地區為主，而以欠發達地區為研究對象的學術研究較少。而在另一方面，欠發達地區由于經濟相對落后等客觀原因，在對地方政府進行績效評估的過程中也存在種種問題。譬如，對地方政府進行績效評估沒有與本地區的實際結合起來，績效評估理念落后，評估主體單一，評估指標體系不合理，缺乏評估制度等。因此，對欠發達地區地方政府績效評估進行研究，分析其存在的問題與不足，具有重要的理論與實踐意義。本文嘗試通過對欠發達地區地方政府績效評估的理念、評估的制度安排、評估主體、評估指標四個維度存在的問題進行分析，同時在此基礎上提出相關的改進措施。

一、欠發達地區地方政府績效評估存在的問題

（一）地方政府績效評估的理念較為落后

欠發達地區地方政府績效評估在指導思想上存在偏差，這種偏差的主要表現在三個方面，一是欠發達地區地方政府績效評估在指導思想上的政績導向；二是績效評估的控制導向，即績效評估成為上級控制下級的一種手段。進行績效評估的地方政府沒有樹立為社會公眾服務的思想。在績效評估指導思想方面，存在突出的政績導向。欠發達地區地方政府績效評估的政績導向主要表現在，績效評估成為考核地方政府及其官員政績的一種手段。同時，對地方政府進行績效評估在一定程度上也成為地方政府展現政績的一種手段，或者把績效評估作為改革的一種姿態或宣誓，從而導致績效評估成為一種形式而效果不佳。欠發達地區地方政府績效評估的控制導向表現為績效評估往往成為上級部門或官員控制下級部門或官員的一種手段，也就是說這種績效評估是控制導向的，而非一種服務導向。在控制導向指導下的績效評估必然使績效評估性質發生改變，從而使績效評估的效果受到影響。與以上因素相聯系，由于績效評估的政績導向和控制導向，導致績效評估過程中，沒有樹立一種公眾本位的思想。在績效評估的過程中，往往不是群眾標準成為對政府考核的主要標準，而是領導意志、領導標準成為地方政府績效評估的主要標準，領導是否滿意成為績效評估的準繩。在這種思想指導下的績效評估，勢必會使績效評估的效果受到影響。

（二）地方政府績效評估制度的缺位

我國欠發達地區地方政府績效評估中一個突出的現象是績效評估制度的缺位。地方政府績效評估制度缺位主要有兩種表現，在宏觀層面，主要是缺乏實施績效評估的政策法規，現有的關于績效評估的相關法律主要散見于其它一些法規文件之中，例如，我國在《審計法》、《公務員法》等法律文件中有一些關于績效評估的規定，但是，關于績效評估的專門法規則較為缺乏；在地方政府層面，主要缺乏可操作的制度安排。在欠發達地區的績效評估中，地方政府績效評估仍然處于不成熟階段，缺乏相關可操作的制度安排。由于地方政府績效評估的半公開和自發的狀態，導致地方政府績效評估缺乏相關的法律和制度保證。一些地方政府進行績效評估，由于評估的政績導向和領導意志，績效評估存在一定的形式化取向，具體表現為地方政府績效評估程序較為不規范，評估指標缺乏嚴格規定性，評估結果也缺乏準確性。概言之，由于評估制度的缺乏，使地方政府績效評估的效果受到影響。

（三）評估主體較為單一

我國欠發達地區績效評估在評估主體上存在評估主體單一問題。地方政府績效評估主體單一問題在我國各個地方都不同程度的存在。績效評估評估主體單一就是績效評估的主體主要是上級機關或被評估機關自身。其中，上級部門或主管機關成為最為重要的評估主體，或者說，上級部門或主管機關成為最受重視的評估主體。因此，評估主體單一或其它評估主體虛化便成為我國地方政府績效評估的一個較為普遍的現象。近年來，隨著我國經濟發達地區社會經濟文化的不斷發展和人們參與意識的增強，地方政府績效評估逐漸出現了評估主體多元化的局面。地方政府在績效評估中逐漸引入了外部評估主體，鼓勵和注重績效評估中公民參與等。而對于欠發達地區的績效評估而言，在評估主體設置方面，仍然存在較為明顯的評估主體單一問題。一方面，在績效評估中，地方政府比較重視上級部門實施的績效考核，由上級部門或主管機關實施的績效評估往往得到重視；在另一方面，績效評估往往在內部進行，評估過程和評估結果不向外界開放，使績效評估的客觀性和公正性大打折扣。以上兩個因素綜合起來，就是地方政府績效評估中外部主體的缺乏，評估主體既缺乏公民的參與，也缺乏外部獨立機構的評估。評估主體的單一化往往會導致績效評估的準確性較差，績效評估的公信力不夠，評估結果的使用程度受到影響等多方面的問題。

（四）評估指標設置的不科學，民生指標缺乏或比重較低

我國欠發達地區地方政府績效評估在評估指標設計中主要存在這樣幾個問題。一是評估指標過分注重經濟指標。我國欠發達地區地方政府績效評估指標設置中，經濟建設的指標占據考核指標的權重比較大，即關于經濟發展的GDP指標受到重視，而民生指標則在指標體系中相對缺乏。例如，在目前一些欠發達地區的績效評估指標體系設置中，關于公共服務供給和公共服務均等化設置的指標體系比較缺乏，而這些正是欠發達地區地方政府績效評估的重點。二是評估指標以定性指標為主，缺乏定量指標。在我國欠發達地區地方政府績效評估中，定性考評往往是主要考評方法，考評往往僅憑印象、經驗和直覺來進行，而缺乏嚴格事實和數據經驗的支持，更缺乏量化的分析。這種定性考核優點在于易于操作，對于難以量化的項目方面具有優越性，但是，過于注重定性指標而忽略量化指標不利于績效評估的科學性和準確性。三是考評指標缺乏地域性特征。考評指標雷同，千篇一律，是我國地方政府績效評估的一個主要特點，這是地方政府績效評估無法充分發揮既有優勢的一個原因。我國欠發達地區地方政府績效評估存在一個重要問題是績效評估沒有與本地實際結合起來。比如，欠發達地區的一個重要特點是基本公共服務供給較為薄弱。而這些地區地方政府績效對地方政府績效指標中基本公共服務均等化相關指標設置較少。

二、欠發達地區績效評估存在問題的原因分析

為何我國欠發達地區地方政府績效評估發展比較緩慢，造成這種局面的原因是多方面的。一是地方經濟發展水平的制約。經濟基礎決定上層建筑，欠發達地區地方政府的績效評估水平在一定條件下會受到經濟發展水平、教育水平、地方政治發展和地方改革進展等多方面的因素作用。因此，經濟發展水平是欠發達地區地方政府績效評估落后的重要原因之一。但是，必須指出的是，雖然經濟發展水平制約了地方政府績效評估的實施和進行，但是，這不是關鍵因素，其它因素也在起重要作用。二是地方政府缺乏建設服務型政府的自覺，仍然存在管制思維。由于缺乏服務意識和缺乏建設服務型政府的自覺，才導致欠發達地區政府績效評估存在形式化，政績導向和控制導向等問題。因此，正是地方政府缺乏服務意識和建設服務型政府的自覺，才導致地方政府在績效評估的過程中出現評估理念落后，評估主體單一，評估制度缺位和評估指標不合理等問題。所以，未來改進的主要措施包括改進政府績效評估理念，促使評估主體多元化，完善相關制度安排，合理績效評估指標設計等方面的內容。

三、推進欠發達地區地方政府績效評估的路徑選擇

顯然，針對欠發達地區地方政府績效評估存在的問題，需要從多個方面來推進和改善地方政府的績效評估。根據前面的分析，需要從評估理念、制度安排、評估主體和評估指標設計等幾個方面入手去完善和推進欠發達地區地方政府績效評估。

（一）樹立服務型政府的理念，建立一種服務導向的地方政府績效評估模式

理念的偏差直接影響行動的效果。正是由于績效評估過程中的政績導向、控制導向以及沒有樹立為公眾服務的思想，導致地方政府績效評估的一系列問題。因此，必須改變績效評估中這種錯誤的傾向，轉而在績效評估中樹立服務導向、公共本位導向和公共利益導向，才能從根本上解決我國績效評估出現的問題。概言之，欠發達地區地方政府績效評估必須樹立建設服務型政府的理念，進而建立一種服務導向的地方政府績效評估模式。服務型政府是一種服務導向的政府類型，它在價值理念上強調服務價值和倫理精神；它是一種不同于統治行政和管理行政的政府模式，它的突出特點是強調服務價值和倫理精神在社會治理中的作用。在地方政府績效評估中，只有切實貫徹服務精神，把建設服務型政府和建立一種服務導向的地方政府績效評估模式作為方向，才能切實推進績效評估作用的發揮。同時，用服務導向取代控制導向，才能切實發揮績效評估提高政府效率的目的，才能克服績效評估導致被評估主體抗拒等問題，促使績效評估順利開展。

（二）積極推進地方政府績效評估的制度建設

完善欠發達地區地方政府績效評估，必須完善績效評估的制度平臺。只有在制度上對績效評估加以規范，才能保證績效評估的順利進行。因此，必須要重視關于地方政府績效評估的相關立法工作，從而從根本上杜絕績效評估過程的領導意志，人為干擾。對于地方政府績效評估的制度建設，可以從兩個層面入手。一是通過地方政府出臺相關文件，探索地方政府進行績效評估的具體路徑；二是在前者基礎上，通過地方人大將比較成熟的地方政府出臺的績效評估文件進行立法，通過行政法規或規章的形式將績效評估規范化。必須指出的是，在地方政府績效評估立法的過程中，必須完善相關制度條文，使績效評估制度更加完善。地方政府績效評估的一個原則是，必須使績效評估盡量細化，同時使績效評估具備可操作性。這是地方政府績效評估制度安排的一個原則。比如，在績效評估制度設計中，需要對評估對象或項目、評估主體、評估指標、評估程序、評估結果應用等進行詳細規定，避免出現評估過程中出現因制度規定不完善而出現評估困難的情況。其中，尤其需要在制度設計中使評估程序和評估指標盡量合理化和具備可操作性。

（三）優化地方政府績效評估的主體結構，促進績效評估體系的多元化

如上所述，地方政府績效評估主體的單一化容易造成地方政府績效評估的形式化，正因為此，在欠發達地區地方政府績效評估過程中，需要增大多元評估主體，使績效評估更具有客觀性和準確性。有學者認為績效評估的多元主體應該包括這樣幾個系統：政府內部子系統，評價主體主要包括政府各部門及其構成人員；社會評價子系統，包括一般公民、人大代表、政協委員等廣泛的評估主體，同時也包括社會組織；獨立的評價組織，即主要由專業人員所構成的智力密集型組織；評價管理子系統，主要功能在于評價，而非管理［1］。從以上論述可以看出，績效評估主體應該是多元的，評估主體要包括內部和外部多種評估主體。評估主體的多元化能夠使評估更加客觀公正，也能夠加大績效評估結果的公信力和使用范圍。另外，在多元評估主體中，需要合理分配不同評估主體的評估比重。所以，在實現評估主體從單一化向多元化轉變的過程中，同時需要加大社會評估主體在評估中的作用，弱化政府部門在績效評估過程的比重，從而實現政府績效評估體系的真正優化。

（四）科學設計評估指標，加大公共服務均等化等民生指標的比重

地方政府的主要職能是為居民提供公共服務，而對于欠發達地區的地方政府而言，為居民提供均等化的公共服務更是其職責所在。因此，在評估指標的設計中，首先必須要克服績效評估過程中經濟指標過重的局面，加大公共服務均等化等民生指標在評估指標體系中的比重，使績效評估成為改善民生和提高政府工作效率的重要工具。在公共服務均等化的指標體系設計中，可以參考中國科學院可持續發展研究組的指標體系設計如下指標：地方教育能力指標 （具體分為教育成就、投放和規模等方面）；社會安全評估指標（具體包括社會公平、社會保障和社會安全等內容）；社會發展程度指標（具體包括生活水平和質量、社會結構和人口素質與發展等具體指標）等［2］。在這個指標體系中，主要注重公共服務和社會公平等民生指標，這樣可以糾正績效評估的GDP導向。其次，需要克服績效評估體系中的定性評估過多而缺乏定量評估指標的問題。在具體設計績效評估指標的過程中，能夠量化的指標盡量使其量化。在此過程中，也要注意使評估指標盡量具有合理性，對量化的評估指標要科學確定其指標設置。再次，績效考核指標要考慮到地域特征，地方政府由于地域特點而各具特色。因此，在地方政府績效評估的指標設計當中也要注意使考核指標照顧到地方特色，使考核指標與地方經濟發展、地方民生、地方特色經濟等本地方特色因素結合起來，從而使地方政府績效評估能夠更好的為地方經濟發展貢獻力量。

［1］邱法宗，張霽星.關于地方政府績效評估主體系統構建的幾個問題［J］.中國行政管理，2007(3):38-41.

［2］中國科學院可持續發展研究組.2001年中國可持續發展戰略報告［M］.北京:科學出版社,2001:79-83.