西部資源富集型貧困縣城鄉一體化研究

肖雁　趙穎新

摘 要：中國西部分布著大量資源富集、極具發展潛力的貧困縣，城鄉二元結構的突破是這些地區實現跨越發展的關鍵。蘭坪是一個礦業經濟發達，高山特色農業資源也特別豐富，具有農業產業培植基礎的縣。這些地區的城鄉一體化建設，首先要建立工業反哺農業的機制，拉動城鄉一體化發展；其次，充分挖掘高原特色農業潛力，推動農村發展；第三，培育旅游產業。

關鍵詞：西部；貧困縣；城鄉一體化

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0119-03

黨的十六大以來，中國城鄉關系轉入了以工補農、工業反哺農業、城市帶動農村的新階段。十八屆三中全會明確提出要實現“城鄉一體化”，新一屆政府將城鄉一體化改為“目標，把實現中國“城鄉一體化”的戰略目標確定為自己的戰略責任和目標，并落實在今后將實施的制度創新與社會進步的綜合實踐中。近年來，為破除城鄉二元結構，中國各地做了大量工作，但不可否認，工農城鄉關系不協調仍然是制約城鄉發展一體化的主要障礙，特別是西部地區。

西部地區是中國的資源富集區域，同時也是中國貧困縣最集中的地區，資源型工業發達，同時大量的農村積貧積弱，二元結構非常突出。與東中部地區相比，西部地區農村內部的自我發展能力弱，可挖掘的發展潛力不大，更多的需要借助外力的推拉作用，這種推拉主要體現就是工業化和城市化的帶動。西部要和全國同步建成小康社會，必須加快突破城鄉二元結構這個關鍵，本文是基于對云南省蘭坪縣進行的調研，對有條件實現工業反哺農業的貧困縣如何實現反哺的路徑思考。

一、以工補農是推動蘭坪縣域經濟發展的突破口

云南省蘭坪縣是一個典型的資源富集型國家級貧困縣，最大的優勢是資源，最大的縣情是貧困，具有“富饒的貧困”的二元經濟特征。首先，蘭坪是一個資源富集、極具發展潛力的縣。有著十分豐富的有色金屬、水能、生物、旅游資源，蘭坪鳳凰山鉛鋅礦探明儲量1 439萬金屬噸，為亞洲第一大鉛鋅礦，是亞洲已探明的最大鉛鋅礦床，也是世界上為數不多的儲量上千萬噸級的特大型鉛鋅礦床之一，潛在經濟價值約1 000億元。2005年資源開發以來，以礦產資源開采和加工冶煉為主的礦業經濟作為全縣的經濟支柱，對全縣生產總值貢獻達80%以上，對財政收入的貢獻在60%以上。其次，蘭坪高山特色農業資源也特別豐富，具有產業培植基礎。同時蘭坪又是國家級扶貧開發工作重點縣，一直以來，雖然地方政府致力于二元經濟結構的調整，但是，2011年，農民人均純收入2 556元，在全省128個縣中排名一百二十二位，處于倒數第六位，城鎮和農村收入比達1∶4.9，全縣還有貧困人口達12.76萬人，占總人口的67%。多年的積貧積弱致使蘭坪農業基礎非常脆弱，自我發展能力弱，需要大力扶持。

蘭坪要實現縣域經濟的跨越發展，面臨著如何培育多元化的支柱產業，如何優化現行產業結構，如何培育新的經濟增長點，如何推進工業化帶動農業現代化，如何協調發展三次產業，提升蘭坪國民經濟的整體素質和綜合效益。化解這些難題的突破口就是創新以工補農機制體制，為蘭坪的縣域經濟二次跨越發展提供初始推動力。

（一）豐富的礦產資源為蘭坪實現以工補農奠定了基礎

蘭坪縣的工業主要包括有色金屬工業、電力工業、水電開發以及農產品加工四個主要方面。依托當地豐富的資源，蘭坪縣把開發礦產、水能和生物資源，礦電相結合，重點發展了以鋅冶煉為代表的的有色工業。目前，蘭坪縣共有選冶企業61家，其中鉛鋅37家，銅20家，以有色金屬采掘和初加工產業為支柱產業的蘭坪縣是典型的有色金屬財政和有色金屬經濟。蘭坪擁有的豐富的基礎性資源，具備了做大做強政府投融資，撬動、帶動、拉動社會資本的良好基礎條件，為經濟社會協調發展奠定了堅實的基礎。

（二）縣域經濟和礦冶工業的發展為蘭坪實現以工補農提供了保障

經過多年的不懈努力，蘭坪的工業得到了很大發展，縣域綜合實力大大增強。2003年蘭坪進行大礦整合以來，隨著蘭坪縣礦產優勢資源的開采和冶煉工業的建設和投產，特別是依托于鳳凰山鉛鋅礦的金鼎鋅業的規模化開采和冶煉，蘭坪縣各項指標得到快速增長，GDP、工業產值和財政收入等指標快速飆升。2005—2011年金鼎鋅業累計上繳地方稅費101 949萬元，占全縣總收入的68.44%，占地方財政收入的61.63%。 2006年，在云南實施工業強省戰略中，蘭坪縣名列云南省重點培育的40個工業強縣之一，并且正在興建的蘭坪縣工業園區也是全省重點培育的30個工業園區之一。這些年，蘭坪工業對當地GDP的貢獻率迅速超過農業以及服務業，遙遙領先，工業積累也日漸豐碩。

據工業化國家的發展經驗，當地區人均國內生產總值達到800美元～1 000美元時，該地區即進入工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。在工業的帶動下，蘭坪2010年人均生產總值已達11 230元，已具備工業反哺農業，工業與農業相互促進、城市與農村共同繁榮的階段。

（三）作為云南省探索以工補農改革試點縣，以工補農成為蘭坪縣實現縣域經濟大跨越的突破口

2009年以來，云南省政府將蘭坪縣作為云南省探索改革試點縣和先行先試區。此時，蘭坪面對的是過度依賴簡單的“采掘式”增長模式發展起來的工業，要靠這樣的資源紅利的積累很難快速實現蘭坪的跨越式可持續發展。蘭坪主導產業是圍繞資源開發而建立的采掘業和初級加工業，經過多年的高強度開發，資源儲備逐漸走向枯竭，一旦主導產業衰退，不可避免地影響到蘭坪縣的經濟和社會發展，甚至可能陷入舉步維艱的地步。如何在資源逐步枯竭之前，提前謀劃布局，實現資源型縣域經濟的轉型，是蘭坪縣域經濟發展不可回避的一個問題。

要做大蘭坪的經濟總量，切入點就是以工補農：首先，工業反哺農業，建立合理的城鄉資源分配格局，可以拓展蘭坪縣域經濟發展的空間，為增強縣域經濟競爭力創造機遇。其次，反哺農業不僅可以改變農業在縣域經濟中的弱勢地位，使農業發展有一個較好的條件，以抑制工業化進程中對農業資源過多地轉移，而且也是一個地區發展由追求經濟效率轉向追求社會公平和民生為主的轉型。再次，實施工業反哺農業戰略，可以更容易擺脫“資源的詛咒” 和“資源陷阱”，有效解決后續可發展的支撐產業問題，從而增強地區資本的競爭能力，增強主動地適應市場變化的能力，實現縣域財富長期持續的積累。并通過財政和市場的方式，加大對人力資本和社會資本的投入，在運作形式上實現資源—產業—資本—人才的提升。把對資源的依賴轉變為依靠資源產業的積累來積極尋找并培育新的經濟“發展極”，使經濟走上可持續發展道路，實現蘭坪經濟社會的協調發展。以工補農，實現農工互動，城鄉統籌，有利于釋放蘭坪經濟社會發展能量，是蘭坪科學發展觀的理性選擇。endprint

二、工業反哺農業長效機制體制的建立有利于化解多年來蘭坪經濟發展的瓶頸

（一）城鎮化發展滯后，不利于蘭坪實現縣域經濟的財富積累

區域經濟發展的核心是城鎮化。縣域經濟的發展，無外乎三個環節：財富的創造、財富的積累、財富的分配，其對應的是工業化、城鎮化、農業現代化。工業化高效創造財富，是投資的產出效應；城鎮化有效積累財富，是消費的產出效應；市場化優化配置財富，是投資和消費的產出效應；而農業產業化的本質是工業化，抓住了“三化”就抓住了區域經濟的動力機制，而城鄉統籌、城鄉一體就是以“三化”轉化三農、帶動三農、服務三農。因此，省里提出來“三化同步”，即工業化、城鎮化和農業現代化同步推進。蘭坪縣城鎮化水平不高，農村人口占總人口的比重常年維持在87%左右，城鎮化率為27%，比全省平均水平36.8%低9.8個百分點，比全國平均水平50%低23個百分點。縣域是城市經濟和鄉村經濟的結合部，也是工業化、城鎮化、市場化與農業、農村、農民的交匯點，更是三農的載體、平臺和龍頭。在宏觀經濟中處于基礎性地位，加快縣域經濟的發展，是統籌城鄉區域協調發展，加快城鄉一體化進程的重要方式。滯后的城鎮化不利于蘭坪縣域經濟的發展，城鎮化是蘭坪經濟實現財富積累的重要平臺，擴大城鎮化平臺，可以打開通道，富集要素、提升人氣，可以形成體系，城鄉一體、促進縣域經濟大跨越發展。

（二）經濟結構單一，增長模式過分依賴于資源型產業的特征，凸顯蘭坪縣域發展的局限性

有研究表明蘭坪縣歷年GDP、工業總產值與金鼎鋅業銷售收入三個指標的相關性分析顯示，金鼎鋅業銷售收入與蘭坪縣GDP的相關度為0.989，與蘭坪縣工業總產值的相關度為0.997。蘭坪縣的GDP增長軌跡與金鼎鋅業的增長軌跡基相同，反映了蘭坪縣的經濟增長過分依賴于一個金鼎鋅業，并且是處于產業鏈低端的資源型產業。并未擺脫高投資、高能耗、低質量、低效益、低附加值的資源采掘型經濟增長模式。這也是2008年國際金融危機導致蘭坪經濟下滑的脆弱性。

僅僅一個云南金鼎鋅業有限公司就占據全縣工業經濟80%以上，凸顯工業結構的不合理，縣域經濟發展對當地的自然資源具有較高的依賴性。這種以自然資源為單一指向的產業，資源利用面窄，產業鏈較短，產品深加工不夠，自我調整能力低下，后續替代產業弱小，有一定規模的配套產業群難以形成。同時，資源型產業是典型的上游產品，不管是產品的價格還是對產品的需求，都與宏觀經濟有著密切的聯系，所以任何一次經濟波動，資源型產業都會受到波及，規避風險的能力低，從而給地方經濟帶來重創，因此蘭坪需要構筑多支柱產業支撐體系。

（三）主導產業帶動力不強

首先，目前蘭坪縣的主導產業大多集中在礦產開采和初級冶煉業，產品加工層次低，表現在工業總產值中，采掘業、原材料工業的比重約占國民生產總值的90%以上。采掘業需要的是廉價的低技術勞動力，對科技人才需求少。而資源部門是靠天吃飯靠山吃山，長期看邊際效益遞減。資源主導的產業結構制約著制造業的發展，也制約著人力資本的積累和科技能力的提升，資源采掘業的短期紅利的代價是犧牲長期性的增長和自我革新的動力。其次，資源開采型主導產業沒有與農業形成帶動和互惠共生關系，甚至在資源分配上，還體現出一定的擠出效應。另外，由于經濟發展過分依賴資源開采業，造成第三產業及接續替代產業發展的滯后。

（四）貧困問題仍舊突出，農業還停留在傳統農業階段，弱勢的農業與蘭坪縣工業強縣的地位形成強烈反差

2007年，蘭坪縣第一、二、三產業結構為6∶78∶16，2011年，蘭坪縣第一、二、三產業結構為11∶57∶32，雖然五年來產業結構逐步優化，但是深層次的矛盾卻隱藏其中。2011年蘭坪縣的第一產業2.96億，位列全省一百二十位，而第二產業增加值15.31億，卻位居全省59位，資源型工業蓬勃發展的同時，工業指標反映的富裕卻掩蓋不了貧困狀況，資源紅利的背后埋藏著資源的詛咒。農業沒有得到很好的發展。蘭坪縣是全國扶貧重點縣，大部分人民生活依舊貧困。2011年底，全縣還有12.76萬人處于貧困狀況，絕對貧困人口達4.7萬人，按新的貧困人口衡量標準，預計貧困人口將達到15.6萬人，并且主要分布在農村，占全縣總人口20萬人的近64%。1978年，城鎮居民人均收人為農民人均收人的3.6倍，2011年，這個數據擴大到14.4倍。2011年蘭坪縣的第一產業2.96億，位列全省一百二十位，農民均純收入2 556元，全省排名一百二十二位，列倒數第六位，僅為全省平均農民人均純收入4 722元的55%，全國的37.46%。由此看來，蘭坪縣的三農問題突出，農民仍然沒有擺脫貧困。農村已經陷入低水平均衡陷阱，使得農村這種低生存水平的收入具有一種制度決定的穩定性，農民處于一種貧困的惡性循環狀態，甚至將進一步惡化。

三、西部資源富集貧困縣城鄉一體化發展的路徑選擇

（一）建立工業反哺農業機制，拉動城鄉一體化發展

1.深化工業反哺農業財稅體制改革，加大工業反哺農業資金的保障力度。首先是調整利益分配機制，提高增值稅及所得稅稅收返還比例。增加返還地方比例小，強化地方財力，增強工業反哺農業的財政投入能力。其次，及時調整利益分配機制，改革資源稅的征收方式。蘭坪縣資源富集但財政困難現象突出，資源稅應由“從量計征”改革為“從價計證”，有利于增加地方財政收入，有利于確保資源的合理開發和節約使用，促進資源富集地區的可持續發展。再次，調整利益分配機制，全額返還縣級征收的礦產資源補償費。現行礦產資源補償費的返還比例過低，返還的補償費難以解決資源開發中導致的生態環境惡化和大量失地農民的生產發展問題。

2.建立工業反哺農業政策引導機制。一是建立金融保險對農業的投入機制。針對農業基礎設施薄弱、農業產業結構單一、農民抵御風險能力低下、農村公共事業滯后的狀況，在政府直接投入資金是有限的情況下，通過政策杠桿引導非農資金對農業產業。二是建立生態補償機制。按照“誰開發，誰保護；誰受益，誰補償；誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復”的原則，探索建立或內生態補償機制，促進資源的合理開發利用和生態環境的改善。endprint

3.建立和完善補農扶農機制。一是建立農村土地流轉機制。積極探索農村土地經營權流轉的有效實現途徑，鼓勵通過轉包、轉讓、出租、土地入股等流轉方式，實現土地的連片集中，發展多種形式的適度規模經營，推進農業產業化發展。二是建立征地補償制度。要按照征地使用的不同性質，制定不同的補償范圍和補償標準，對征地的進行分類補償就業，解決好被征地農民的住房、就業、社會保障等問題，切實維護失地農民的利益。三是建立企村幫扶機制。企業在創造利潤的同時，還必須要承擔相應的社會責任。應把企業的發展與社會責任掛鉤，把生態環保意識，植入到企業的社會責任之中。

（二）充分挖掘高原特色農業潛力，推動農村發展

1.因地制宜，優化高原特色優勢農業的空間布局。首先在農產業的空間布局上，適應蘭坪縣高原立體氣候的特征，進行立體農業分類布局，綜合開發。在種植業上，形成以優勢食用豆、高山優質雜糧、中藥材、蔬菜、水果為主的糧食、經濟、飼料作物三元結構，建立生產基地，保障產品的產值和品質；在畜牧業上，圍繞建設百萬頭商品畜基地的目標，調整和優化畜牧產業結構，不斷提高肉禽蛋奶的產量和質量，重點開發蘭坪縣特有的烏骨綿羊產業和絨毛雞產業，建設養殖示范基地，帶動農戶擴大養殖。其次，在科技扶持上，加大優勢特色新品種的選育和推廣力度；加強農業科技服務體系建設，形成科技人員到戶、良種良法到田、技術要領到人的科技成果快速轉化推廣機制，大力扶持科技示范戶，推廣主導品種、實用技術。

2.實施重點農田水利建設工程。農田水利基礎設施是增強農業抗御自然災害能力、改善農業生產條件、促進農業發展的重要物質基礎。蘭坪縣圍繞20萬畝高產穩產農田建設，重點推進黃木水庫、彌勒壩水庫建設、6個病險水庫的加固和骨干水利設施的防滲改造，提高農業抗災能力。

3.積極培育龍頭企業。圍繞蘭坪縣的優勢特色農產業，選擇一批符合區域布局、能發揮產業優勢，具有一定規模和發展前景的龍頭企業，加大扶持力度。通過強化政策落實，提升龍頭企業發展能力；強化機制創新，提升龍頭企業帶農增收能力；在政策扶持上，要認真落實財政投入、金融支持、稅收優惠、土地優惠、人才支持等方面的政策措施。在資金扶持上，要定期安排農業產業化專項資金，重點扶持龍頭企業。支持龍頭企業引進技術設備，建立穩定的生產基礎，通過多種方式與農民建立穩定的購銷關系，發展多種經營模式，不斷完善農業產業化的經營機制和利益聯系機制。在產業扶持上，加大對涉及畜牧、蔬菜、水果、中草藥四大支柱產業的龍頭企業的扶持，促進農業產業化經營，品牌化生產，規模化經營。

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[責任編輯 陳鳳雪]endprint