行政事業單位加強預算管理研究

李偉

摘 要：積極參與社會主義經濟建設是行政事業單位的基本職責和功能之一，對于國民經濟建設和行政事業單位本身的發展都具有十分重要的作用和意義。隨著中國各項財政制度改革的不斷推進，行政事業單位預算管理質量的要求也在不斷提高，在這種背景下，進一步加強行政事業單位的預算管理成為了一項十分迫切的工作。首先簡要介紹行政事業單位預算管理的內涵和必要性，然后重點論述當前中國行政事業單位在預算管理方面存在的主要問題，最后就如何進一步做好行政事業單位的預算管理工作提出幾點對策和建議。

關鍵詞：行政事業單位；預算管理；對策

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0163-02

引言

中國的行政事業單位可以看作是行政單位和事業單位的統稱，也可以認為是具有行政管理職能的事業單位，其履行的是執法監督和社會一些管理職能，如部門所屬的執法監督、監管機構等。因為中國特有的政治體制，經常是行政和事業單位不分家，很多政府部門如房管局、規劃局等，有的地區是行政單位，但有的地區是事業單位，所以人們一般統稱政府部門為行政事業單位。預算管理是指企業在戰略目標的指導下，對未來的經營活動和相應財務結果進行充分、全面的預測和籌劃，并通過對執行過程的監控，將實際完成情況與預算目標不斷對照和分析，從而及時指導經營活動的改善和調整，以幫助管理者更加有效地管理企業和最大程度地實現戰略目標。而行政事業單位預算管理則是指財政部門同行政事業單位的主管部門之間，行政事業單位的主管部門同所屬的行政事業部門之間關于財政資金的分配使用，領撥繳銷的方法、形式，以及責任、權力與利益劃分的基本組織制度。

由于行政事業單位本身在職能和作用方面的特殊性，加強預算管理成為了確保其行政工作計劃順利實施和提高資金使用效率的重要保障。然而在長時間的計劃經濟體制的影響下，中國大多數行政事業單位在預算管理方面的做法都比較粗放，存在很多亟待解決的問題，甚至可以說是已經不能再適應時代進步和經濟發展的要求。在這種背景下，加強預算管理成為了擺在行政事業單位面前的一項十分重要的工作。一方面，加強預算管理是落實財政預算制度的客觀要求，是保證各項財務管理活動和既定經濟目標順利實現的重要保障，也是提高各方面資源利用率的關鍵舉措，這點在當前大力建設“節約型”社會的背景下具有十分重大的意義。另一方面，加強預算管理能夠極大地提高行政事業單位的績效水平，從根本上來說行政事業單位也是社會主義現代化建設中的重要力量，對于經濟發展和社會進步具有不可替代的作用，通過預算管理來將預算期內的收入和支出目標加以明確，并激勵各方面人員努力實現該目標，從而促進行政事業單位本身職能的有效發揮。

一、當前中國行政事業單位在預算管理方面存在的主要問題

（一）行政事業單位人員的預算意識有待提高

長期起來，中國行政事業單位的預算管理始終沒有引起足夠的重視，沒有將其納入到影響單位發展建設的核心工作中去，甚至可以說是成為了管理上的“真空地帶”。由此直接導致了當前中國很多行政事業單位的工作人員都沒有樹立起足夠強烈的財政預算意識，并在很大程度上影響了單位預算管理工作的正常開展，限制了行政事業單位職能的有效發揮。具體來說存在以下兩個方面的問題：首先是部分行政事業單位的領導同志本身的預算意識不夠強，未能及時有效地認識到預算管理工作的重要性，在機構設置和人員配備方面存在考慮不全面、配置不合理的地方，影響了單位預算執行和管理工作的正常開展。其次是很多行政事業單位尚未建立起一套科學合理的財政預算管理體系，在預算執行過程中，預算管理空有其表，形同虛設；單位在預算編制、執行和考核等方面的操作辦法已經不能夠適應經濟發展的需要，使得很多資源浪費和重復勞動等不合理現象長期存在。

（二）預算編制的質量不能滿足現實要求

應該說，預算編制對于單位在一定時期內的發展建設起著十分重要的指導性作用，必須要以一種十分嚴謹、細致的態度加以對待，才能夠使其充分發揮出應有的作用。然而當前中國大多數行政事業單位在預算編制過程中時間短、方法簡單和內容不準確等問題十分突出，成為了限制預算管理質量提高的重要瓶頸之一。一方面，一些行政事業單位在編制預算時沒有進行足夠的調查、研究和論證工作，在時間緊和任務量大這一對矛盾面前，往往只是簡單地采用“上年基數+增長數”的預算編制方面，甚至是直接采用前一個年度的預算計劃，沒有充分考慮現實情況的變化。另一方面，很多行政事業單位沒有建立起完善的預算編制程序，在預算編制過程中缺乏科學、合理的指導章程，人員的主觀認識對預算編制工作具有很大的影響，使得最終編制成的預算計劃在內容上存在很多漏洞，不能如實反映單位的情況，已經包含的項目也不夠細化，對于實際工作不能夠產生實際的指導作用。

（三）行政事業單位預算執行力普遍不夠強

提高預算執行力度是單位預算管理的重要環節，也是確保最終經濟發展目標實現的關鍵舉措。中國《預算法》中明確指出，單位預算經人民代表大會審批通過后，必須嚴格執行，未經批準不得隨意變更和調整。然而在現實情況中，一些行政事業單位在預算執行方面的力度普遍不強，存在“重分配、輕管理”和“重結果、輕過程”等問題。具體表現在以下兩個方面：一是隨意改變資金用途和調整或者增設項目的現象比較突出，某些單位在未經相關部門審批的情況下任意開支，擠占挪用其他項目預算資金。二是對于預算的執行結果沒有進行及時有效地考核，當前大多數行政事業單位都沒有在一個預算期結束之后對預算執行情況進行分析與評價，而預算考核是科學地評價預算資金投向是否準確、資產配置是否合理以及資金使用效益如何等問題的重要途徑，也是預算管理本身所應有的基本作用之一。另外，有的單位雖然建立了預算效果評價體系，但是也存在考核形式大于內容的問題，且問責機制落實不到位，影響了考核作用的發揮。

二、做好行政事業單位的預算管理工作的幾點措施

（一）提高相關管理人員的預算意識和能力素質

做好行政事業單位的預算管理工作首先要提高相關人員的能力和素質，這是確保各項工作得以順利開展的關鍵。具體來說主要包含兩個方面的內容：一是領導層面的預算管理意識，對于行政事業單位的領導班子來說，必須要切實轉變傳統的觀念，徹底轉變計劃經濟時代的財政管理思想，從根本上重視單位的預算管理工作，在機構設置和人員配備等方面做到科學、優化；要在日常管理工作中，促進財務部門和其他部門之間的溝通和協調，及時解決預算管理中存在的問題；在編制預算計劃時要牽頭做好調查論證工作，提供充足的時間和空間條件。二是要對于事業單位的財務人員來說，應該全面提高專業知識和業務能力，要積極參加職業再教育和崗位技能培訓，熟練掌握現代化的預算管理思想和方法，尤其是對于各種信息化技術手段的運用，從多個角度提高預算管理工作的質量。

（二）提高預算編制工作的科學性和正規性

預算編制在單位整個預算管理工作中居于核心地位，具有十分基礎性的地位和作用。在當前中國政府職能轉變的重要社會轉型期，更應該從根本上重視預算編制工作，為行政事業單位職能作用的高效發揮提供堅強的保障。從實際的工作情況來看，科學合理地編制預算計劃首先應該正確地把握資產預算的編制依據，充分考慮增量資產配置與存量資產使用情況之間的匹配關系。在充分調研的基礎之上，掌握本單位各類資產的數量、分布和使用狀況等信息，并結合單位的職能作用和發展需求，來合理地確定資產的配置標準，將各項目支出預算編制盡可能地細化，提高可操作性，最終得出一個有效的資產配置方案。另外，在預算編制過程中，應該要能夠有效地識別和剔除那些過時或者不合理的需求，著力避免重復購置和資源浪費等現象的出現；同時對于一些影響較大的重點項目可以適當給以傾斜，提高資金投放的針對性。

（三）提高預算的執行力度

首先是要進一步強化預算方案執行的剛性約束，嚴格按照預算內容和進度要求落實各項財務工作，嚴禁擅自改變資金用途、增加資金項目和超額使用，切實保證預算執行的效率，提高資金使用的安全性、規范性和有效性。其次是要建立起有效的預算執行通報制度，將一個時期內單位各個部門的預算執行情況進行如實通報，公開相關統計數據和信息，以一種盡可能透明化的形式來接受各方面力量的監督。預算執行情況通報制度可以從另一角度來及時發現預算管理中存在的各種問題，有效地減少和避免各種違規操作行為的發生，從而促進預算編制的有效實施。最后是要做好預算執行結果的考核與評價工作。在一個預算期結束之后對既定的績效目標實施評價，一方面可以進一步完善預算體系，同時也能夠為下一個預算期的預算編制提供科學合理的依據。在考核評價的過程中，要注意落實各項績效問責機制，只有這樣才能激勵和促進相關人員以高度負責的態度來開展好預算管理工作。

結論

行政事業單位是中國社會公共服務部門的重要組成部分，也是經濟建設和社會發展的重要參與者。積極推進行政事業單位的預算管理改革、提高預算管理的質量具有十分重要的現實意義。在新時期新階段，我們要徹底扭轉落后的預算管理觀念，逐步改善那些已經不能適應時代發展要求的工作環節和流程，構建起完善的預算管理和監督體系，促進預算編制目標的實現和預算管理質量的提升。

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[責任編輯 吳 迪]