我國地方政府債務風險及解決對策

◇潘 穎

如何防范與化解風險，使各級地方政府走上“舉債有度、用債有效、還債有信”的良性循環道路，確保我國經濟平穩安全運行，是我國預防和監管政府債務風險政策的核心，更是我國目前面臨的巨大挑戰。

一、政府債務的起因

我國一直在大力推動城鎮化發展進程，而城市公共基礎設施建設又是城鎮化的重要前提，為響應國家城鎮化建設，地方政府必須投入大量資金，僅靠政府財政結余及中央發行的地方債遠遠不能滿足其需求。在這樣的大環境下，地方政府融資平臺應運而生。

地方政府融資平臺的主要融資通道有：打捆貸款、銀行貸款、城投債、中期票據、銀信合作理財產品、委托貸款等。由于2006年國家發改委等五部委聯合禁止打捆貸款活動，打捆貸款這個資金通道現已消失。而其他方式則構成了當下地方政府融資的主要渠道。其中銀行貸款占據主導地位，抵押貸款占全國融資平臺貸款的六成以上，其中二成以上是以土地使用權為抵押。國家審計署（2011）披露，2010年末80%的地方政府融資平臺債務來自商業銀行貸款；地方融資平臺貸款余額大約又占20%的人民幣貸款。[1]

各級地方政府通過融資平臺大力舉債，由此取得的貸款為地方公共基礎設施建設、園區開發、城市改造等發揮了重要作用，建造形成許多有形資產，例如醫療保障、環保建設、教育投入、交通運輸、城市改造等。這些基礎設施的不斷建成提高了城市的整體形象和投資條件，在提高居民生活質量的同時優化了地方投資環境，在招商引資的激烈競爭中獲得優勢，進而帶動當地工業和商業發展。而地方政府將償還貸款的主要來源寄希望于通過招商引資帶動經濟發展所帶來的現金流入。銀行為地方政府提供了大量現金流，是各級地方政府的背后支撐；與此同時，政府為銀行貸款提供隱性擔保。銀政合作使得銀行風險和政府債務風險可相互轉化，銀行的流動性風險可轉化為巨額政府赤字，而政府債務危機若通過借新債補舊債來緩解只是治標不治本，無法從根源上解決問題，只是不斷惡性循環。在此問題上國內學者見仁見智，時紅秀（2005）提出，關于地方政府負債的原因,有如下四點：一是1994年分稅制改革后,在各級政府間財政收入和支出責任的劃分不對稱,中央和上級政府轉移支付不到位,導致地方政府普遍財力緊張；二是地方政府不負責任的政績工程投資；三是地方行政、事業單位機構膨脹、冗員過多；四是市場低迷,鄉鎮企業效益欠佳,地方

二、風險“防護網”：體制與金融相結合

1.以土地出讓金償還債務。各級地方政府可根據《土地管理法》等法律法規出讓土地使用權，主要是以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓土地，將由此取得的收入作為還款來源，以應對債務危機。

2.支出下移，收入上移。《中國宏觀經濟運行報告（2013-2014）》指出，“我國市級政府債務比重最高，縣級政府債務比重相對較小，因此上級政府可通過“支出下移，收入上移”的途徑轉移債務，將債務風險分散。”

3.資產證券化。將政府債務轉移到金融市場是分散債務風險的有效手段之一，其主要做法是資產證券化。我國各級地方政府的投資項目，大都具有流動性差、預期現金流穩定、未來現金流能可靠計量等特點，這決定了這些資產可以證券化轉移至金融市場。因此，應該將資產證券化作為分散政府債務風險的有效突破口。在實際操作中，資產證券化應分為短期和長期進行：短期來看應推動融資平臺中的信貸資產證券化，保證消除隱形金融風險；而對于遠期，應該從企業資產入手，進行企業資產證券化，以消除地方政府債務的整體風險。

4.借新債還舊債。借新債還舊債一直是地方政府的慣用手段，從短期看確實也頗為有效，那么在負債總規模可以控制的大前提下仍然可以沿襲傳統做法，而其比例與融資平臺的融資能力呈正相關關系。

[1]包麗萍.地方政府融資平臺可持續發展的政策建議[J].地方財政研究，2011（11）.

[2]時紅秀.中國地方政府債務的形成機制與化解對策[J].山東財政學院學報，2005（01）.

[3]芮曄平.基于制度安排視角的地方政府債務成因分析[J].地方財政研究，2005（05）.

[4]李硯忠.“原因”背后的原因——地方政府債務形成的“根源”探尋[J].地方財政研究，2007（05）.